Zákon o úřednících? Znovu a lépe!

Neziskové organizace vyzývají premiéra Petra Nečase, aby odmítl návrh zákona o úřednících. Nezajistí prý odpolitizování státní správy.

foto: © ČESKÁ POZICE, Richard CortésČeská pozice

Když koncem letošního února vláda schválila teze zákona o úřednících, premiér Petr Nečas veřejně prohlašoval, že norma zvýší kvalitu veřejné správy, zajistí její profesionalizaci, odpolitizování a také „prostupnost mezi státní správou a samosprávou“. Předložit zákon o úřednících si Nečasův kabinet stanovil ve své Strategii vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012.

Ministerstvo vnitra jako předkladatel normy poslalo návrh zákona do připomínkového řízení. Dle harmonogramu by měl ministr Jan Kubice paragrafované znění doručit vládě koncem září. Jenže již z prvních reakcí těch, kteří měli možnost se s předlohou seznámit, se zdá, že se to tak nějak nepovedlo. Nejlepším řešením by dle neziskových organizací bylo začít práce na zákonu úplně znovu.

Přípravě zákona o úřednících jsme se věnovali také v článku: Úřednická šlechta: Trestní odpovědnost, víc peněz a definitiva.

Od Grosse po Kubiceho

Zrekapitulujme historii zákona o úřednících, respektive jeho „předchůdce“ – zákona o státní službě, který prosadil bývalý sociálnědemokratický ministr vnitra Stanislav Gross v roce 2002. Účinnost zákona se již pětkrát odložila. Když byla norma odsouvána v roce 2008, kdy kabinet tvořila koalice složená z ODS, KDU-ČSL a Strany zelených, argumentovala vláda tím, že uplatnění zákona by si vyžádalo ze státní pokladny navíc 12 až 16 miliard korun ročně. Miroslav Kalousek, který i tehdy působil jaké šéf resortu financí, přidával další důvod, proč s účinností zákona nepospíchat: „Kvalita úředníků není na takové úrovni, aby byla upevněna definitivou.“

Ministr vnitra Jan Kubice předpokládal široké spektrum námitek k návrhu zákona o úřednících. A nemýlil se.Tehdejší ministr vnitra Ivan Langer navíc vytýkal zákonu o státní službě to, že se zabývá jen úředníky centrálních úřadů a nezahrnuje úředníky krajské nebo centrální samosprávy. Langer začal připravovat zákon, který by tento nedostatek odstranil. Ministerstvo vnitra předložilo v roce 2008 a 2009 vládě k projednání nejprve koncepci řešení nové právní úpravy a následně věcný záměr zákona. Oba dokumenty vláda schválila a začala příprava návrhu paragrafovaného znění zákona. To ale již Langer nestihl. Na jaře 2009 byla vyslovena nedůvěra vládě Mirka Topolánka. A až do nástupu Nečasovy vlády se na zákonu nepracovalo.

Ministr vnitra Kubice v polovině srpna poté, co byl připraven návrh zákona o úřednících do připomínkového řízení, předpokládal široké spektrum námitek. A skutečně se nemýlil. ČESKÁ POZICE uvádí výčet výhrad, které k normě zaznívají, i když zdaleka není nekompletní.

Zkráceno!

Podívejme se nejprve formálně na nynější návrh zákona o úřednících a na odložený zákon o státní službě. Předloha má 71 paragrafů, včetně závěrečného ustanovení, v němž se předpokládá, že zákon nabude účinnosti 1. ledna 2014. Zákon o státní službě byl podstatně rozsáhlejší, čítal 254 paragrafů. Nasnadě je jistě argument, že kvalitu zákona nelze poměřovat pouhým počtem paragrafů.

Dodejme tedy další srovnání. Zákon o státní službě se v 245 paragrafech věnuje otázce organizace, řízení, personálním záležitostem, odměňování a právům i povinnostem úředníků ve státní správě. Návrh zákona o úředních dokázal tuto problematiku vecpat do 35 paragrafů.

Téměř identický prostor, přesně 34 paragrafů, zabírá oblast vzdělávání ve veřejné správě. Je správně, že je stanovena povinnost pro lidi pracující pro stát, aby se průběžně vzdělávali. Má ale stát organizovat robustní systém školení a povinných zkoušek prostřednictvím vlastní příspěvkové organizace, Institutu pro veřejnou správu Praha, jak se v předloze navrhuje? Proč ministerstvo vnitra zcela eliminovalo soukromý a neziskový sektor?

Kdo je úředník a kdo zaměstnanec

Na rozdíl od zákona o státní službě, který jasně vymezuje, co konkrétně státní služba zahrnuje, nedefinuje zákon o úřednících státní, respektive veřejnou službu. V návrhu zákona jsou současní úředníci rozděleni do dvou kategorií, a to na úředníky a zaměstnance. Transparency International poukazuje na to, že tato kategorizace povede k chaosu, protože úředníka a zaměstnance v praxi nebude možné odlišit.

„Zákon o úřednících by mohl způsobit papírové snížení počtu současných úředníků na úrovni územní samosprávy. Podle současné právní úpravy jsou úředníky krajů a obcí ti, kteří se podílejí na výkonu správních činností. Úředníkem není pouze ten, kdo vykonává výhradně pomocné, servisní či manuální práce, nebo výkon takových prací řídí. Nový návrh zákona však jako úředníky definuje pouze ty, kdo budou mít na starosti výkon takzvané vrchnostenské správy – přípravu a tvorbu právních předpisů, nebo přípravu a tvorbu návrhů koncepcí či strategií. Existují důvodné pochybnosti, že nová definice se bude týkat mnohem menšího počtu současných úředníků obcí a krajů,“ konstatuje Lukáš Wagenknecht z think tanku Good Governance, který návrh zákona připomínkoval.

Nejasné vymezení rolí

Podívejme se blíže na jeden z aspektů, který má zajistit zákon o úřednících, totiž odpolitizování státní správy. Kritici návrhu se domnívají, že se tak nestane. Spíše tomu bude naopak. „Vymezení rolí politického vedení a úřednické sféry je nejasné a nepropracované, což je zvláště vidět na postavení náměstka ministra. Ten je sice formálně úředníkem, ale neprochází výběrovým řízením a nemusí absolvovat povinné vzdělávání. Ochrana před politickými tlaky je proto nedostatečná,“ říká Michaela Suchardová spolupracující s Nadačním fondem proti korupci.

Kariérní systém se týká pouze vedoucích úředníků, státních tajemníků a vedoucích zaměstnancůDůležitým prvkem k posílení nezávislosti a k dlouhodobému odpolitizování odborných úřednických pozic, jak se praví v důvodové zprávě k návrhu zákona o úřednících, kterou má ČESKÁ POZICE k dispozici, má být kariérní systém. Jeho účelem je příprava vlastních lidí pro vedoucí funkce. Jenže předloha praví, že kariérní systém se týká pouze vedoucích úředníků, státních tajemníků a vedoucích zaměstnanců.

Kariérní řád by měl být systémovou záležitostí. Návrh zákona ale počítá s tím, že si ho každý zaměstnavatel vytvoří sám. Přitom kariérní systém je motivačním prostředkem, aby lidé ve státní správě zůstávali. Ale zařazení do kariérního systému, tak jak to předpokládá návrh zákona, není automatické. Podmínkou je, že dotyčný byl přijat do pracovního poměru na základě výběrového řízení a dále že se zaměstnavatelem o zařazení uzavřel dohodu.

V důvodové zprávě se píše, že se zákon jen omezeně vztahuje na náměstky ministrů, a to v části výběrových řízení. Jenže jen o pár řádků dál se konstatuje, že je na rozhodnutí ministra, zda vybere svého náměstka v tendru či „jiným způsobem“. Rozhodující tedy není odbornost. Návrh zákona se nezmiňuje ani o tom, zda budou náměstci i nadále politickou funkcí.

Klíčoví spolupracovníci

Jen omezeně se zákon o úřednících má vztahovat i na poradce ministrů. Není stanoven jejich počet ani to, jaké konkrétní aktivity mohou vykonávat či jak jsou tito lidé odměňováni. Pouze je řečeno, že tito „klíčoví spolupracovníci“ vykonávají činnost přímo pro politického činitele a nesmějí řídit ostatní zaměstnance. „Zavedení neregulované pozice klíčového spolupracovníka odporuje požadavkům na odpolitizování veřejné správy, naopak politizaci institucionalizuje,“ domnívá se Wagenknecht.

Správu veřejných rozpočtů, vnitřní kontrolu úřadu a zadávání veřejných zakázek mají dle návrhu zákona na starosti zaměstnanci, tedy lidé, kteří zabezpečují činnosti, jež slouží k výkonu státní správy a samosprávy, a nikoliv úředníci, kteří vykonávají vrchnostenskou správu. „Tím je ponechán prostor pro politizaci zaměstnanců ve veřejné sféře i prostor pro korupci,“ říká Wagenknecht. „Tyto vysoce citlivé oblasti by měli spadat pod správu apoliticky vybíraných úředníků majících vysokou právní ochranu, a ne do působnosti zaměstnanců. Tito lidé by neměli být jednoduše odvolatelní po volbách, jak tomu v praxi často dochází,“ dodává.

Platy neřeší

Jak již bylo mnohokrát řečeno, pokud chceme, aby pro stát pracovali schopní lidé, kteří by byli obstáli při hájení zájmů Česka, musejí být odpovídajícím způsobem zaplaceni. Netýká se to jen výše platu, ale i nastavení průhledného a spravedlivého systému. „Návrh zákona problematiku odměňování neřeší, potenciálně korupční systém umožňující netransparentní a svévolné udělování odměn, mnohokrát kritizované v řadě médií, zůstává,“ doplňuje Radim Bureš z Transparency International. Dalším zásadním problémem je to, že zákon připouští i nadále možnost poskytovat smluvní platy, které nejsou téměř limitovány.

Zákon připouští i nadále možnost poskytovat smluvní platy, které nejsou téměř limitoványZačátkem září se uskutečnilo společné jednání Platformy pro přípravu zákona o úřednících a Poradního sboru předsedkyně Vládního výboru pro koordinaci boje s korupcí Karolíny Peake. „Bohužel, zdá se mi, že návrh zákona je spíše takovou Potěmkinovou vesnicí, která si na naplňování zadání jen hraje,“ konstatovala Peake. A dodala: „Ve skutečnosti se na současném neutěšeném stavu přijetím tohoto zákona nic moc nezmění. Osobně bych do zákona navrhla opravdu jasnou hranici mezi politicky jmenovanými pracovníky úřadů a kariérními úředníky, jasná a předvídatelná pravidla pro odměňování a kariérní řád.“ Peake vyzvala, aby ji účastníci jednání zaslali své připomínky, které by pak zapracovala do těch vlastních.

Nevládní organizace Transparency International, Oživení, Ekologický právní servis a Nadační fond proti korupci ale zřejmě čas připomínkám pro vicepremiérku Peake věnovat nebudou. V otevřeném dopise vyzvaly premiéra Nečase, aby návrh zákona odmítl. Stejný názor zastává i think tank Good Governance. Takže znovu a lépe?!