Zákon, který lze beztrestně ignorovat – o finanční kontrole

Jedenáct let existuje zákon, který má zajistit účelný, efektivní a hospodárný výkon veřejné správy. Jeho dodržování ale nikdo nekontroluje.

 | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy foto: © ČESKÁ POZICE, Richard CortésČeská pozice

V roce 2012 jsem na ČESKÉ POZICI publikoval článek „Zákon, se kterým nikdo nechce nic mít – o finanční kontrole“. Poukazoval jsem na souvislost mezi vysokou četností předražených veřejných zakázek a přehlížením povinnosti zajistit účelný, efektivní a hospodárný výkon veřejné správy ve smyslu příslušných ustanovení zákona o finanční kontrole.

V závěru článku jsem vyjádřil naději, že trestní oznámení podané Transparency International ČR (TI) na bývalého starostu města Unhoště, pana I. Z., by mohlo přinést nový pohled na vymahatelnost ustanovení tohoto zákona, která mají zásadní význam pro efektivnost fungování veřejné správy. Nyní se k tématu vracím, protože policie po déle než 1,5 roku trvajícím šetření případ odložila.

Věcná podstata případu – veřejná zakázka malého rozsahu na demolici staré tělocvičny – má určitě pouze lokální význam. Mnohem širší společenské souvislosti odhaluje jak v trestním oznámení zdůvodněné naplnění skutkové podstaty trestného činu porušení povinnosti při správě cizího majetku, tak zejména odůvodnění policie, proč případ odložila, a následná obhajoba tohoto postupu dozorujícím státním zastupitelstvím.

Veřejná zakázka malého rozsahu

Podívejme se nejprve, jak město postupovalo při výběru dodavatele předmětné veřejné zakázky malého rozsahu:

  • Zadavatel si nechal vypracovat zadávací projektovou dokumentaci s částí textovou, výkresovou statickou a s výkazem výměr. K této zadávací dokumentaci nebyl ale zpracován rozpočet.
  • Následně zadavatel vyzval pět subjektů ke zpracování a podání cenové nabídky. Ty se pohybovaly v rozpětí mezi 6 260 503,18 a 7 119 053,47 koruny včetně DPH.
  • Rada města Unhošť vybrala nejvhodnější nabídku na základě nejnižší nabídkové ceny, čímž byl zároveň stanoven objem výdajů města Unhošť. Dílo zhotovitel předal v dubnu 2009. Objednatel následně uhradil sjednanou částku 6 260 503,18 koruny.
  • V roce 2010 prováděl kontrolní výbor zastupitelstva prověrku vybraných veřejných zakázek. Kontrolní zpráva poukazovala na chybný způsob kvantifikace obestavěného prostoru v zadávací dokumentaci k veřejné zakázce demolice staré tělocvičny a konkrétní příklady předražených položek rozpočtu dodavatele. Zastupitelstvo ale odmítlo kontrolní zprávu projednat s odůvodněním, že ji neschválila většina členů kontrolního výboru. Skupina opozičních zastupitelů se proto rozhodla zadat zpracování posudku soudního znalce v oboru cen stavebních prací.

Cena popsaného díla, jako takzvaná cena obvyklá, byla stanovena alternativně ve dvou variantách znaleckým posudkem (ZP) z 1. června 2010 zhotoveným znaleckým ústavem ÚRS Praha, a. s.

  1. První varianta uvádí jako cenu obvyklou 1 654 006 korun včetně DPH.
  2. Dle druhé varianty činí cena obvyklá 1 502 166 korun včetně DPH.

Rozdíl mezi variantami způsobila recyklace materiálu vzniklého demolicí jeho opětovným užitím, a nikoliv jeho likvidací skládkováním.

Trestní oznámení

Vzhledem k tomu, že se zastupitelstvo města odmítlo znaleckým posudkem zabývat, obrátili se opoziční zastupitelé na TI s žádostí o právní pomoc. Na základě podrobné právní analýzy podalo v květnu 2012 TI trestní oznámení na bývalého starostu pana I. Z. pro podezření ze spáchání trestných činů zneužívání pravomoci veřejného činitele a porušování povinnosti při správě cizího majetku, případně jiných trestných činů.

Naplnění objektivní stránky skutkové podstaty trestného činu porušování povinnosti při správě cizího majetku zdůvodnil oznamovatel vzniklou škodou doloženou znaleckým posudkem a zjevnou příčinnou souvislostí mezi touto škodou a porušením povinností, které starostovi ukládá zákon o finanční kontrole (ZFK).

Cílem finanční kontroly je, mimo jiné, zajištění ochrany veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatkům způsobeným zejména porušením právních předpisů, nehospodárným, neúčelným a neefektivním nakládáním s veřejnými prostředky nebo trestnou činností.

Z ustanovení zákona lze odvodit, že starosta – jako „vedoucí orgánu veřejné správy“ – je povinen před uskutečněním finanční operace stanovit kritéria její účelnosti, efektivnosti a hospodárnosti (takzvaný princip 3E).

V případě demolice staré tělocvičny, jejíž účelnost je nezpochybnitelná, jde v podstatě pouze o kritérium hospodárnosti, tedy o dosažení požadovaného cíle za cenu v místě a čase obvyklou. Podle ZFK je vedoucí orgánu veřejné správy v rámci své odpovědnosti povinen v tomto orgánu zavést a udržovat vnitřní kontrolní systém, který:

  • vytváří podmínky pro účelný, efektivní a hospodárný výkon veřejné správy;
  • je způsobilý včas zjišťovat, vyhodnocovat a minimalizovat provozní, finanční, právní a jiná rizika vznikající v souvislosti s plněním schválených záměrů a cílů orgánu veřejné správy.

Z toho je zřejmé, že mezi nesplněním uvedených povinností a nehospodárným vynaložením finančních prostředků města na demolici staré tělocvičny je příčinná souvislost.

Odůvodnění policie

Policie se v odůvodnění svého rozhodnutí případ odložit vůbec nezabývala objektivní stránkou skutkové podstaty trestných činů uvedených v trestním oznámení. Na místo posudku soudního znalce v oboru cen stavebních prací se vyšetřovatel spokojil s vysvětlením současného vedení města, ve kterém je pan I. Z. místostarostou, že se vše odehrálo v souladu se zákonem.

Tvrzení pana I. Z., že cenu demolice ve výši pěti milionů korun schválilo zastupitelstvo města v rámci rozpočtu na rok 2009 , neuznal vyšetřovatel za nutné si ani ověřit. Přitom na elektronické úřední desce města je dodnes přístupný závěrečný účet za rok 2009, kde je uveden též schválený rozpočet. Položka demolice staré tělocvičny neexistuje a rozpočet pouze uvádí plánovaný výdaj 25 milionů korun na výstavbu nové haly.

Kriminální policie se v odůvodnění svého rozhodnutí případ odložit vůbec nezabývala objektivní stránkou skutkové podstaty trestných činů uvedených v trestním oznámeníVyšetřovatel se dále vůbec nezabýval zásadní otázkou, do jaké míry byly splněny povinnosti, jež ZFK ukládá vedoucím orgánů veřejné správy, v tomto případě starostovi . V odůvodnění je pouze jediná zmínka o ZFK, a to v souvislosti se „Směrnicí k finanční kontrole“, kterou starostka města L. M. zaslala Transparency International ČR s průvodním dopisem. Uvedla v něm, že tato směrnice byla platná v roce 2009. Z výpovědi pana M. Č., který byl v roce 2009 tajemníkem městského úřadu, vyplývá, že žádná taková směrnice v dané době neplatila, protože první směrnici k ZFK přijalo město až počátkem roku 2011.

Přitom právě z existence této směrnice podepsané tehdejším starostou I. Z. vycházelo v trestním oznámení uvedené hodnocení subjektivní stránky skutkové podstaty trestných činů. Policie ponechala zcela stranou skutečnost, že starostka města poskytla TI nepravdivou informaci, a dospěla k závěru, že se nepodařilo prokázat v jednání pana I. Z. úmysl ani vědomou nedbalost. Elementární právní zásadu „neznalost zákona neomlouvá“ nevzal vyšetřovatel vůbec v úvahu.

Stanovisko státního zastupitelství

TI podala podnět k výkonu dozoru nad postupem policejního orgánu k okresnímu státnímu zastupitelství v Kladně. V jeho odpovědi se mimo jiné uvádí:

„Státní zástupce dospěl k závěru, že absence kontrolní činnosti nemůže sama o sobě znamenat spáchání trestného činu. Z povahy kontrolních mechanismů se nelze ani domnívat, že v případě provedení kontrolních mechanismů by osoba, která by nastavila kontrolní mechanismy fakticky na sama sebe, by dospěla k jinému závěru než tomu, že jednání proběhlo v pořádku. Nelze tedy v obecné rovině setrvávat na stanovisku, že provedení kontrolních mechanismů je v uvedeném případu vše řešící mechanismus.

Na druhou stranu si státní zástupce uvědomuje, že není možné tyto kontrolní mechanismy pomíjet. V obecné rovině je však možné považovat za správné, že prověřování se musí zabývat podstatou věci, tedy jednáním podezřelého ve smyslu objektivní stránky trestného činu se zaměřením na jeho subjektivní stránku a způsobení škody, přičemž kontrolní mechanismy, jejich nastavení či porušení by bylo možné v tomto případě považovat za podpůrné důkazy, které by mohly pachatele trestné činnosti mimo jiné důkazy z trestné činnosti usvědčovat.“

Zákonné povinnosti bez právní odpovědnosti

Coby právní laik nehodlám polemizovat s právním názorem státního zástupce. Pokud ale pro naplnění skutkové podstaty trestného činu porušování povinnosti při správě cizího majetku nestačí znaleckým posudkem prokázaná škoda vzniklá v důsledku absolutní ignorace zákonem stanovených povinností, pak je zřejmé, že vedoucí orgánů veřejné správy nemají ve vztahu k ZFK žádnou trestně právní odpovědnost.

Jedenáct let máme zákon, který si klade za cíl zajistit účelný, efektivní a hospodárný výkon veřejné správy, jehož dodržování ale nikdo nekontrolujeTo by samo o sobě ještě nemuselo být nic tak hrozného, pokud by existovala reálná možnost vyvození občanskoprávní odpovědnosti. Bohužel ani tato „cesta“ nepřichází prakticky vzato v úvahu, protože žalobu na náhradu škody může podat pouze statutární orgán, tedy orgán, vůči kterému by měla být případná právní odpovědnost vyvozena.

Připravovaná novela zákona o obcích, která by dala možnost opozičním zastupitelům podat žalobu na náhradu škody proti členům statutárního orgánu územně samosprávného celku, spadla pod stůl s koncem Nečasovy vlády. Nadále tedy platí, že máme jedenáct let zákon, který si klade za cíl zajistit účelný, efektivní a hospodárný výkon veřejné správy, jehož dodržování ale nikdo nekontroluje a za jeho porušování, zejména ve vztahu k veřejným zakázkám, nenese nikdo právní odpovědnost.

Zásadní změna přístupu k vymahatelnosti zákona o finanční kontrole bude zkouškou skutečné politické vůle rodící se vládní koalice k prosazení principů 3E v každodenním fungování veřejné správy.

Počet příspěvků: 3, poslední 18.4.2014 10:58 Zobrazuji posledních 3 příspěvků.