Jaké je vlastně postavení zástupců státu ve státem vlastněných podnicích? Jaké jsou jejich pravomoci, odpovědnost a předpoklady pro výkon těchto funkcí? Kdo a jak je řídí a jakou odpovědnost nese za pokyny, které vydává? A dochází ke konfliktům různých zájmů? A jak jsou řešeny?
Tyto a další otázky by bylo dobře mít na paměti, až se médii ponese nová vlna zpráv o obsazení další „trafiky“ - jmenování či zvolení zástupce státu, obce či kraje do některého z podniků, fondů či veřejnoprávních institucí. Mediální svět nás většinou zpraví o výši platů, výhodách a zlatých padácích, a to ještě ne zrovna reprezentativním způsobem. Druhá strana mince už příliš atraktivní do titulků nebývá…
Tou druhou stranou se opakovaně zabývá výzkum OECD, která nedávno publikovala zprávu o posílení role představenstva ve státem vlastněných podnicích[1].
A ekonomické dopady?
Asi nikoho nepřekvapí, že stejná opatření nevedou ke stejným výsledkům, a to ani v rámci zemí OECD, nemluvě o jiných zemích. Často se vedou debaty o pravomocech představenstev, o právu jmenovat generálního ředitele a o dalších zákonných kompetencích, ale výzkum ukazuje, že větší význam má způsob, jakýmvláda ovlivňuje běh státních podniků, které ovládá.
OECD doporučuje řídící strukturu složenou ze tří rozdílných vrstev:
- hájení zájmů vlastníka (státu), která odpovídá zadefinování vlastnických zájmůa odpovídá za nastavení parametrů a cílů, kterých má být dosaženo;
- dozor nadstanovenou strategií k dosažení cílů, její monitorování a vyhodnocování;
- výkonnýmanagement, který navrhuje strategie a nese odpovědnost zarealizaci strategického plánu.
Takto ideálně stanovená struktura však naráží na řadu překážek. Stát nesprávně definuje své cíle, zasahuje do rolí, které přísluší managementu, zástupci státu nejsou vybaveni dostatečnými zmocněními nebo upřednostňují krátkodobé zájmy. Zajímavou otázkou je konflikt mezi „souladem a výkonem“, kdy státem vlastněné subjekty často preferují formální naplnění pravidel bez ohledu na ekonomické dopady. Doporučuje se spíše vytváření prostředí než naplňování pokynů ministra řádek po řádku.
Pro názornost předkládá zmíněný výzkum i rozčlenění podle typologie na:
- operační představenstva, která plní svoji roli jako odloučená ministerská pracoviště;
- představenstva fungující jako potrubí, která posouvají pokyny ministra;
- symbolická představenstva, která jsou snadno obcházena a většinou nezúčastněna;
- a představenstva podmaněná, která jsou ovládána silným předsedou nebo generálním ředitelem.
Společné všem zmíněným typům však prý bývá vášeň pro razítka.
Kam patří Sazka?
A protože každé takové těleso je složeno z členů, věnuje se výzkum i problematice jejich nominace. Podle autorů je ideální „jmenovat na základě zásluh a ponechat ve funkci podle výkonu“. V cestě tomuto ideálu bývá nejčastěji politizace, což se projevuje vyvoláním obměn v důsledku změny rozložení politických sil, neustálými změnami ve složení, nebo naopak nedostatkem čerstvé krve, jmenováním na základě politické příslušnosti, přítelíčkováním nebo spojováním se sponzoringem. Často je politizace indikována odvoláním bez udání dobrého a hodnověrného důvodu, nominací členů, kteří nesplňují odborná kritéria nebo nemají dostatečné zkušenosti.
Za největší oblast střetů zájmů mezi představenstvem a státem je zprávou uváděna oblast odměn a dividend – ostatně touto problematikou jsem svůj příspěvek uvedl.
Už toto letmé prolistování zprávou o uskutečněném výzkumu OECD nás nenechá na pochybách, že se v České republice potýkáme s podobnými problémy a že popis a návrhy na jejich řešení lze přenést i mimo oblast státem vlastněných podniků. Ostatně, sledování vývoje v jedné loterijní společnosti vede snad každého k otázkám, jak vlastník definoval své zájmy, jak prováděl dozor a zda vrcholný orgán plnil své funkce spíše symbolicky nebo byl ovládán příliš silným generálním ředitelem?
V souvislosti s touto problematikou je vhodné poukázat i na „třetí stranu mince“ – odpovědnost za škodu (s případnou trestní odpovědností) při porušení povinnosti řádného hospodáře, případně povinnosti odborné péče. Odpovědnost vzniká bez ohledu na zavinění v důsledku porušení určité povinnosti. Odpovědnost je neomezena v jejím plném rozsahu (ručení celým svým majetkem) a v případě pochybností, zda byla vynaložena dostatečná míra péče, přenáší se důkazní břemeno z žalobce na žalovaného[2].
Dobrá rada zástupcům státu v Českých drahách
Nejvyšší kontrolní úřad se problematikou výkonu vlastnických práv zabývá opakovaně. Například v kontrolní akci 10/02 Majetek státu, s nímž mají právo hospodařit státní podniky v působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu, se konstatuje, že ministerstvo jako zakladatel kontrolovaných státních podniků neplnilo dostatečně povinnosti stanovené zákonem o státním podniku.
Zajímavý poznatek přinesla kontrola 10/24 Peněžní prostředky určené na pořízení a obnovu železničních kolejových vozidel. NKÚ totiž doporučuje orgánům Českých drah, a.s., v nichž má stát své zástupce, aby sledovaly finanční situaci ČD s důrazem na soulad záměrů na vynakládání investičních prostředků s finančními možnostmi ČD. Dochází totiž k odchylnému vývoji hospodářského výsledku, než který byl předložen vládě při schvalování zákonů o poskytnutí státní záruky za úvěry.
Zástupci státu by se měli ujistit o schopnostech ČD řádně v letech 2013 až 2017 splácet úvěry, na něž byla poskytnuta státní záruka. Bez ohledu na výzkum OECD, bez ohledu na typologii, způsob nominace či způsob odměňování, prostě ve vlastním zájmu…
[1] W. Richard Frederick (2011), “Enhancing the Role of the Boards of Directors of State-Owned Enterprises”, OECD Corporate Governance Working Papers, No.2
[2] Asymetrie povinnosti řádného hospodáře v soukromé a veřejné sféře viz. např.: Miloslav Kala: Korupce, Státní zastupitelství 4/2011, s. 3 – 11ISSN 1214 – 3758.