Jak se dopravní stavby utrhly ze řetězu

Devět z deseti infrastrukturních projektů překročí plánované náklady. V České republice zatím stále čekáme na ten desátý.

Vedoucí projektanti a rozpočtáři se naučili to, co je potřeba se naučit, a sice, že možné zvýšení nákladů vždycky někdo nakonec zaplatí, a podhodnocování nákladů je dobrou metodou, jak usnadnit schválení projektů. foto: Richard CortesČeská pozice

Vedoucí projektanti a rozpočtáři se naučili to, co je potřeba se naučit, a sice, že možné zvýšení nákladů vždycky někdo nakonec zaplatí, a podhodnocování nákladů je dobrou metodou, jak usnadnit schválení projektů.

„Válka začala. Velká válka o nezávislost na místě. Klíčovou zbraní v této válce je rozvoj infrastruktury.“ To není začátek béčkového sci-fi románu. Takto pateticky prezentuje skupina dánských vědců výsledky svého výzkumu, který se zabývá jednoduchou otázkou: Jak časté a jak velké bývá překročení nákladů v oblasti dopravních infrastrukturních projektů? [1]

A svoji práci berou od základů: „Stovky, ne-li tisíce miliard dolarů, lhostejno zda veřejných, nebo soukromých, jsou investovány do infrastrukturních projektů…“ Vědci hledají odpovědi na otázku, zda lze předpokládané náklady a výnosy srovnat s dosaženými, zda se rozdíly řídí nějakými zákonitostmi, jak významné rozdíly to jsou a jaká doporučení z toho vyplývají pro politická rozhodování a plánování.

Světový fenomén

Na vzorku 258 projektů v hodnotě 90 miliard dolarů (v cenách roku 1995) dospívají k jednoznačným závěrům:

  • U devíti z deseti projektů výstavby dopravní infrastruktury došlo k překročení plánovaných nákladů.
  • Průměrné překročení  u železničních projektů je 45 procent.
  • U tunelů a mostů činí průměrné překročení 34 procent.
  • U silniční infrastruktury 20 procent.
  • Expanze nákladů je zaznamenána napříč 20 státy a 5 kontinenty. „Zdá se, že je to světový fenomén…“
  • Rozvojové země trpí výraznějším překračováním než Severní Amerika a Evropa.

V závěru vědci sarkasticky konstatují: „Za posledních sedmdesát let nedošlo k výraznější změně v procentu překračování rozpočtových nákladů. Zdá se, že jsme se nepoučili. Nebo jinak, vedoucí projektanti a rozpočtáři se naučili to, co je potřeba se naučit, a sice, že možné zvýšení nákladů vždycky někdo nakonec zaplatí, a podhodnocování nákladů je dobrou metodou, jak usnadnit schválení projektů.“

Co horšího, odhady nákladů používané ve veřejné debatě, v médiích a dokonce i v dokumentech předkládaných při schvalování projektů jsou „vysoce, systematicky a podstatně zkreslené“. Analýzy nákladů a výnosů jsou sice obsahem schvalovací dokumentace, ale jejich vypovídací hodnota je stejná jako hodnota dat, která jsou pro jejich zpracování použita. V konečném důsledku tak dochází k plýtvání omezenými zdroji.

Navíc, rizika projektů spojená s podhodnocením odhadů nákladů jsou ignorována nebo podceňována, k újmě daňového poplatníka, který je nakonec zaplatí.

A důsledky zjištěných skutečností?

  • V oblasti velmi nákladných infrastrukturních projektů existuje problém, problém dezinformací v plánovacím procesu a systematického zkreslování s cílem dosáhnout prosazení projektu.
  • Vzhledem k rozsahu a výskytu v celém sledovaném období je zřejmé, že řešením není pouhý apel na dobrou vůli projektantů a rozpočtářů, jedná se o projev fenoménu dobývání renty, který se vymkl společnosti z rukou. Je třeba nastavit mechanismy včetně finančních, profesních a trestněprávních tak, aby bylo postihováno ignorování rizik nebo poskytování účelových, zkreslených nebo podvodných informací.
  • Přínosem je zvýšení transparentnosti, použití výkonnostních auditů, explicitní formulace zadání a stanovených omezení a  zapojení soukromého kapitálu, a to i do veřejných projektů.
Tuzemský příklad

Nejvyšší kontrolní úřad se opakovaně zabývá kontrolami velkých infrastrukturních projektů, nedávno byl schválen kontrolní závěr Kontrolní akce 10/15 Peněžní prostředky určené na pořízení dálnice D3.

Příprava výstavby dálnice D3 trvá více než 20 let, přičemž v roce 1999 se odhadovalo, že celkové náklady nepřekročí 46,5 miliardy korun. V době kontroly byly odhadovány náklady již na 88 miliard. Při celkové délce 174 km tak činily odhadované průměrné náklady na pořízení 270 milionů Kč/km (v roce 1999). Dosud bylo postaveno necelých deset procent dálnice, přičemž průměrné náklady na pořízení činily 290 milionů Kč/km. V roce 2010 byly průměrné náklady na pořízení zbývajících úseků odhadovány na 530 milionů Kč/km.

Vzhledem ke skutečnosti, že v období let 2006 až 2010 došlo u 23 staveb k nárůstu předpokládaných nákladů o 52 procenta, a vzhledem k poznatkům z jiných kontrolních akcí NKÚ, zaměřených na výstavbu dopravní infrastruktury, existuje reálné riziko dalšího růstu předpokládaných nákladů na výstavbu dálnice D3.

V oblasti nákladovosti staveb bylo zejména zjištěno, že:

  • Ředitelství silnic a dálnic (ŘSD) neposuzovalo technická řešení a opodstatněnost investičně náročných stavebních objektů z hledisek investičních a budoucích provozních nákladů.
  • ŘSD nemá stanovena účinná pravidla pro optimalizaci cen ve fázích přípravy a realizace akcí.
  • Účinnost vládou schváleného Krizového plánu ministerstva dopravy k dosažení úspor při výstavbě dopravní infrastruktury byla v případě dálnice D3 nulová.
  • V průběhu přípravy akcí byly vznášeny samosprávnými orgány a zájmovými skupinami požadavky na doplnění o další objekty, které u řady staveb významně zvýšily předpokládané náklady až o několik miliard korun. V některých případech tyto požadavky nabyly formy závazných podmínek územních rozhodnutí součástí stavby.

Dánští vědci konstatovali, že „u devíti z deseti projektů byly předpokládané náklady překročeny“. V České republice na ten desátý stále čekáme…


[1] How common and how large are cost overruns in transport infrastructure projects? BENT FLYVBJERG, METTE K. SKAMRIS HOLM and SEREN L. BUHL, Department of Development and Planning, Aalborg University, Fibigerstraede 11, DK-9220, Aalborg, Denmark TRANSPORT REVIEWS, 2003, VOL. 23, NO. 1, 71 - 88