Co prezident Zeman může, musí a nesmí. A co lze očekávat...

Hlava státu uplatňuje prezidentské pravomoci způsobem, na který jsme u jeho předchůdců nebyli zvyklí. Jaké sporné kompetence ještě přijdou?

foto: © montáž ČESKÁ POZICE, Richard Cortés, foto ReutersČeská pozice

Prezident Miloš Zeman si zjevně českou Ústavu detailně nastudoval již před svou kandidaturou. Prokázal to hned po zvolení v živém televizním vstupu, kdy stylem sobě vlastním moderátorovi Jakubu Železnému opravil oslovení „pane prezidente“, s vysvětlením, že prezidentem se stane až složením přísahy. A doporučil mu přečíst si Ústavu.

Oslovení prezident mu nyní již náleží, při svém studiu Ústavy se však očividně neomezil jen na okamžik vzniku prezidentské funkce. Po svém nástupu do úřadu uplatňuje prezidentské pravomoci způsobem, na který jsme u jeho předchůdců nebyli zvyklí. Například profesoři se budou muset do budoucna spokojit se jmenováním z rukou ministra školství namísto prezidenta, který už v tomto „feudálním přežitku“ nehodlá pokračovat. V zahraničí si zase budou muset zvyknout, že místo velvyslanců budou zřejmě Českou republiku zastupovat chargé d’affaires.

  • Jsou to však řešení trvalá?
  • Je prezidentův výklad Ústavy správný?
  • A jaké další sporné kompetence mohou ještě přijít?
Pravomoci

Česká republika je parlamentní demokracií, a prezident proto nemá přímou exekutivní moc. Navzdory tomu však jeho pravomoci mohou být mnohem rozsáhlejší, než bychom mohli soudit podle dosavadních prezidentů. Bylo by naivní se domnívat, že zkušený politik typu Miloše Zemana nevyužije síly vyplývající z přímé volby – může z ní dovozovat faktickou podporu vyšší než kterýkoli z poslanců, o členech vlády nemluvě.

Většinu pravomocí prezidenta republiky vypočítává Ústava v článcích 62 a 63, přečíst si pouze tato dvě ustanovení však nestačí

Už samotné složení týmu prezidentových poradců nasvědčuje, že Miloš Zeman rozhodně nehodlá být pouhým „kladečem věnců“. Jeho tým připomíná ze všeho nejvíc stínový kabinet, ve kterém má každý resort své zastoupení.

Většinu pravomocí prezidenta republiky vypočítává Ústava v článcích 62 a 63, přečíst si pouze tato dvě ustanovení však nestačí. Mnohé na první pohled lákavě vyhlížející pravomoci je totiž nutné vykládat v souvislosti s dalšími články Ústavy. Například u práva rozpustit Poslaneckou sněmovnu je to článek 35, který stanovuje situace, za nichž prezident sněmovnu rozpouští. Obdobně prezident republiky sice jmenuje prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu, činí to však jen na návrh Poslanecké sněmovny atd.

Nevymahatelnost zvykového práva

To ovšem neznamená, že by u mnoha prezidentských kompetencí nemohly vzniknout pochybnosti, že by u nich neexistovala ona „šedá zóna“– území nikoho. „Zvykové právo“ spojené s některými z nich navíc není právně vymahatelné, a prezident ho proto není povinen respektovat, jak ukázal u jmenování velvyslanců.

Mnohé ze svých pravomocí může prezident vykonávat zcela samostatně, k jiným potřebuje spolupodpis premiéra, či premiérem pověřeného člena vlády. Tak je tomu mimo jiné i u jmenování velvyslanců, respektive jazykem Ústavy „pověřování vedoucích zastupitelských misí“. Výměnou za komplikaci v podobě onoho spolupodpisu pak za taková rozhodnutí prezidenta odpovídá vláda. To se před časem ukázalo jako velmi praktické v případě hojně diskutované amnestie.

Je-li prezident dostatečně bojovný, neexistuje cesta, jak ho donutit ke splnění soudem uložené povinnostiRubem všech zmiňovaných oprávnění je zřejmě také faktické právo do těchto postů nikoho nejmenovat. Samozřejmě, pokud by „nejmenování“ trvalo příliš dlouho, a byla tím ochromena činnost oné instituce, přichází v úvahu ústavní žaloba pro velezradu, ostatně „vážné ohrožení řádného fungování Ústavního soudu“ bylo jednou z výtek v ústavní žalobě proti prezidentu Václavu Klausovi.

Povinnosti

Má prezident kromě oprávnění také nějaké povinnosti? Po právní stránce jistě ano. V praxi je však vždy důležité kromě stránky právní i ta faktická – mohou se od sebe diametrálně lišit. Prezident není z výkonu své funkce odpovědný. Jakákoli jeho povinnost je fakticky velmi obtížně vynutitelná. Vzpomeňme na bývalého prezidenta Václava Klause, který navzdory pravomocnému rozsudku Nejvyššího správního soudu nikdy nerozhodl o jmenování jednoho ze soudců.

Ukázalo se, že je-li prezident dostatečně bojovný, pak neexistuje cesta, jak ho fakticky donutit ke splnění soudem uložené povinnosti. Jedinou, byť velmi extrémní možností, jak prezidenta k něčemu „donutit“, je hrozba žaloby pro velezradu nebo pro hrubé porušení Ústavy a ústavního pořádku. Tím se dostáváme k významu ústavních soudců pro prezidenta.

Ústavní soud

Pravomoc jmenovat soudce Ústavního soudu včetně předsedy a místopředsedů, jakkoli nezajímavě vypadá na první pohled, může být potenciálně velmi užitečná, a to nejen v případě další ústavní žaloby proti prezidentovi. Václav Klaus v tomto směru Miloši Zemanovi, možná nevědomky, poskytl značný prostor tím, že během posledního roku svého prezidentování nejmenoval ani jednoho ústavního soudce, a Miloš Zeman proto mohl po svém nástupu jmenovat hned tři.

Do konce letošního roku skončí funkční období dalších sedmi soudců včetně předsedy, a Milošem Zemanem jmenovaní kandidáti tudíž budou záhy tvořit deset z celkového počtu patnácti. Plénum Ústavního soudu přitom rozhoduje prostou většinou, ve zvlášť vyjmenovaných věcech se pro musí vyslovit devět ústavních soudců. Vytvoří si tím prezident fakticky „svůj“ Ústavní soud?

Jediné, co potřebuje, je souhlas Senátu s navrženými kandidáty. Samozřejmě platí, že soudci, zejména ti ústavní, by měli být zcela nezávislí na tom, kdo je jmenoval a neměli by podléhat jakýmkoli tlakům, včetně úvah o svém znovujmenování. Jsou jmenováni na deset let, čímž je zaručeno, že prezident, který je jmenoval, je nebude jmenovat podruhé, i kdyby byl zvolen na své druhé, poslední prezidentské období.

Vláda

Podle Ústavy prezident mimo jiné „zastupuje stát navenek“ a „sjednává mezinárodní smlouvy“. Pravda, rozhodnutí prezidenta vydaná při zastupování státu navenek vyžadují k platnosti spolupodpis premiéra či pověřeného ministra. To však platí jen pro „rozhodnutí“. Mnohé akty, jimiž prezident fakticky dá najevo, že zastupuje Českou republiku navenek, formu rozhodnutí vůbec mít nemusejí. Je tedy možné, že rozpory mezi prezidentem a vládou budou postupně narůstat. Budou řešeny smírně? Nebo se prezident bude snažit vytvořit si časem „svou vládu“?

Je možné, že rozpory mezi prezidentem a vládou budou postupně narůstat. Budou řešeny smírně?

Podle Ústavy prezident jmenuje a odvolává předsedu a další členy vlády, včetně odvolání vlády jako celku. Miloš Zeman se již krátce po svém zvolení vyjádřil, že z „velmi extenzivního výkladu Ústavy“ vyplývá právo prezidenta odvolat vládu bez jakýchkoli podmínek. A dodal, že „žádný prezident dbalý své cti nic takového dělat nebude“, pokud by hrozilo, že sněmovna nepřijme novou vládu, kterou by prezident místo té odvolané navrhl.

Tato drobná zmínka stačila, aby se ústavní právníci začali přít, zda to podle Ústavy možné je, či není – k jednoznačné shodě však nedospěli. Byl to od prezidenta jen testovací balonek? Nechtěl naznačit, že až nastane vhodná situace, je připraven hrát si s vládou jako kočka s myší?

Hrozba protiútoku

Existuje něco, co by mu v tom bránilo? Teoreticky mu v takovém případě může hrozit ústavní žaloba. Rozhodovali by však o ní ústavní soudci, které sám jmenoval. Již u ústavní žaloby proti Václavu Klausovi jsem si kladl otázku, zda ve skutečnosti nejde o varování nikoli prezidenta odstupujícího, nýbrž spíše nastupujícího.

Protiútok hlavních politických stran nemusí mít podobu ústavní žaloby, v úvahu přichází i omezení pravomocí prezidenta změnou Ústavy

Miloš Zeman je zkušený politik, který je schopný balancovat na hraně. Pokud by totiž zašel příliš daleko a znepřátelil si hlavní politické strany, hrozí mu od nich protiútok. Ten přitom nemusí mít jen podobu ústavní žaloby, v úvahu přichází i omezení pravomocí prezidenta změnou Ústavy. K tomu by byla třeba třípětinová většina jak ve sněmovně, tak v Senátu, ve sněmovně dokonce tři pětiny všech, nikoli jen aktuálně přítomných poslanců. To se při dnešní rozhádanosti stran jeví jako sci-fi, ale do budoucna, kdo ví?

Takový ústavní zákon by prezident na rozdíl od běžných zákonů nebyl oprávněn vrátit sněmovně. Mohl by se pokusit obrátit na Ústavní soud, aby posoudil, zda poslanci a senátoři nezašli při omezení pravomocí prezidenta příliš daleko. Vznikl by tím právně velmi zajímavý problém, zda by Ústavní soud byl vůbec oprávněn posoudit soulad novely Ústavy s ústavním pořádkem.

Další utkání

A co až prezident Zeman začne klást ještě větší důraz na článek 54 Ústavy, podle kterého „prezident je hlavou státu“? Oproti tomu vláda je podle Ústavy „vrcholným orgánem výkonné moci“. Co znamená víc?

Dočkáme se brzy dalších utkání vlády s prezidentem? Některá už se rýsují.

Stav zápasu mezi vládou a prezidentem o jmenování velvyslanců je zatím nerozhodný. Dočkáme se brzy dalších utkání? Některá už se rýsují. Jak nedávno zmínila prezidentova právní poradkyně Marie Benešová, prezidenta zajímá navrhovaný zákon o státním zastupitelství. Úprava by ho měla opravňovat ke jmenování nejvyššího státního zástupce, což dosud přísluší vládě. První kritické hlasy se již ozvaly, ačkoli zákon má být účinný až od roku 2015, tedy po volbách, a „bojovat“ tedy případně bude až příští vláda…

Jediným významnějším orgánem, na který současný prezident Miloš Zeman v nejbližší době „nedosáhne“, zůstává Česká národní banka (ČNB). Jeho předchůdce Václav Klaus si byl dobře vědom jejího významu pro českou ekonomiku a posty členů bankovní rady ČNB si pečlivě pohlídal. Pokud některý z nich nerezignuje, bude Miloš Zeman moci jediné ze sedmi míst obsadit příští rok, ostatní až mnohem později.