Zákon o referendu: Dobrou noc přímé moci lidu?

Naše vláda se odhodlala předložit návrh ústavního zákona o referendu, jenž má jasnou a přehlednou strukturu a je napsán srozumitelným jazykem. Zdá se však, že pokud bude přijat, koza kompetencí Parlamentu zůstane celá, a vlk přímého výkonu moci lidem půjde opět spát hladový. Píše Pavel Molek.

Zákon o referendu | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy Zákon o referendu | foto: Ilustrace Richard Cortés
Zákon o referendu

Konečně! Naše Ústava by letos dosáhla plnoletosti i podle prvorepublikového ústavního práva, proto je načase splnit její „závazky“. Mezi ně patří i dosud nevyužitá možnost obsažená v článku 2 odstavec 2. Podle něj ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo.

Téměř každé slovo článku 2, například „lid“, „moc“ či „přímo“, je kvůli své obecnosti stejně jako ve většině úvodních ustanovení Ústavy předmětem zajímavých diskusí fanoušků ústavního práva. „Baví“ ale i politiky. Pro ně je nejzajímavějším slovem „může“, z něhož vyplývá, že pokud by chtěli, pak by žádný ústavní zákon o celostátním referendu – „obyčejné“ zákony o místním a krajském referendu již máme – přijímat nemuseli a naše demokracie by zůstala čistě zastupitelskou, tedy takříkajíc „jejich“.

Je to ostatně i v souladu s tím, že referenda nemají v české kotlině valnou tradici a lze předpokládat, že pokud by u nás po přijetí takového ústavního zákona měla začít, její první léta by připomínala spíše referenda v sousedním Slovensku než ve vždy zmiňovaném Švýcarsku. Trávníkově řečeno, spíš zarostlá houština, která potřebuje posíct, než staletí udržovaný anglický trávník.

Větší podíl voličů

„Problém“ však spočívá v tom, že voliči referendum chtějí – koneckonců dalo by větší podíl na „výkonu státní moci“ přímo právě jim. Ukrajování z koláče podílu na tomto výkonu je ale hra s nulovým součtem – co by lid „přímo“ dostal, o to by se zmenšil podíl moci našich zastupitelů. Proto není divu, že dosud volili spíše taktiku „slibem nezarmoutíš“.

Voliči referendum chtějí – dalo by větší podíl na „výkonu státní moci“ přímo právě jim. Ukrajování z koláče podílu na tomto výkonu je ale hra s nulovým součtem.

Přijetí obecného ústavního zákona o referendu se tudíž změnilo v nikdy nekvetoucí, tedy častokrát předloženou, ale nikdy nepřijatou trvalku programových slibů politických stran. Fakticky byl přijat – pouze jednorázově – neškodný ústavní zákon o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii a dva „obyčejné“ zákony o místním a poté krajském referendu.

Podobné to dlouho bylo i u přímé volby prezidenta, po které lid také volal téměř 20 let, než byla přijata. S odstupem skoro dvou let od první přímé volby můžeme i ve vztahu k této, podle mne zcela pomýlené lidové politické touze zvolat se Shakespearem: „Blázni, když chcem to, blázni, když to máme, šílíme před tím, při tom, po tom též, vteřinu štěstí dlouze odpykáme – z příslibu blaha bláhová je lež.“. Uvidíme, zda to bude platit i u referend.

Obsah článků

Nyní se tedy vláda odhodlala předložit návrh ústavního zákona o referendu. Ten má jasnou a přehlednou strukturu a je psán srozumitelným jazykem, což je obzvlášť u ústavního zákona třeba ocenit.

Článek 3 stanoví požadavek jednoznačnosti otázky v referendu – musí umožňovat odpověď biblickým ano, ano, ne, ne
  • Návrh v prvním článku vylučuje, že by se referendem podle něj mohlo hlasovat o souhlasu se smlouvou podle článku 10a Ústavy, kterou se některé pravomoci orgánů ČR přenášejí na mezinárodní organizaci nebo instituci.
  • V článku 2 se uvádí, že v referendu lze rozhodnout o zásadních věcech vnitřní nebo zahraniční politiky státu, a následuje dlouhý výčet věcí, o nichž referendem rozhodnout nelze.
  • Článek 3 stanoví požadavek jednoznačnosti otázky v referendu – musí umožňovat odpověď biblickým ano, ano, ne, ne; zároveň se umožňuje položit v jednom referendu po jedné otázce k více různým věcem.
  • Článek 4 umožňuje podat návrh na vyhlášení referenda každému plnoletému občanovi nebo jejich skupině, podpoří-li jejich návrh petice podepsaná nejméně 250 tisíci plnoletými občany.
  • Článek 5 pak zakotvuje předběžný přezkum ústavnosti konání referenda Ústavním soudem.
  • A článek 6 načasování samotného vyhlášení referenda prezidentem republiky. V referendu mohou hlasovat všichni plnoletí občané a jeho výsledek je závazný, „pokud nadpoloviční většina hlasujících občanů a zároveň nejméně 25 procent všech občanů oprávněných v referendu hlasovat odpověděla kladně, nebo záporně na otázku pro referendum“.
  • Články 9 a 10 pak stanovují „poločas rozpadu“ závaznosti referenda. Pokud uspěje, zavazuje „vládu a Parlament po dobu volebního období Poslanecké sněmovny, v němž se referendum konalo, nejméně však po dobu tří let ode dne konání referenda“. Nové referendum o téže věci se pak může konat „nejdříve po skončení volebního období Poslanecké sněmovny, v němž se referendum konalo, a současně po uplynutí tří let ode dne konání předchozího referenda“.

To vše by mělo vstoupit v účinnost se silvestrovským přípitkem k Novému roku 2016.

Prováděcí zákon

K tomu, aby příznivci přímé demokracie mohli otevřít šampaňské a přidat se k onomu úvodnímu zvolání „konečně“, ale ještě něco chybí. Návrh má totiž podle mne čtyři velká „ale“.

První „ale“ nijak překvapivě spočívá v tom, že návrh zdaleka neznamená přijatý právní předpis, což neplatí nikde tolik jako u ústavního zákona, pro jehož přijetí kvůli požadavku kvalifikované většiny v obou parlamentních komorách nestačí disciplinovaná podpora vládní většiny, ale je třeba získat i podporu alespoň části opozice a také horní sněmovnu. Úvahy o reálnosti splnění takového požadavku rád přenechám politickým komentátorům.

Politici uklidňují, že účinnost ústavního zákona je stanovena na počátek roku 2016, což je prý dostatečné pro připravení a přijetí prováděcího zákona

Druhé „ale“ má legislativně technickou povahu. Stává se nemilým nešvarem předkládat návrhy ústavních zákonů bez prováděcího zákona. Lidsky chápu, že se předkladatel nechce namáhat s filigránskou prací obyčejného zákona, dokud není přijat ústavní zákon. (Proč se piplat s marcipánovými třešničkami, dokud nevíme, jestli u dortu „nezdrcl“ krém, takže hrozí, že jej stejně budeme muset vyhodit.) Kvůli jeho absenci však zůstávají nezodpovězené některé klíčové otázky týkající se postupu vyhlašování referenda (také třetí „ale“).

Obdobné napětí jsme prožívali ostatně i po přijetí ústavního zákona č. 71/2012 Sb., kterým byla zavedena přímá volba prezidenta republiky a kvůli němuž bylo jasné, že prováděcí zákon musí být přijat v předstihu před volbami, jen se ještě nevědělo, jak bude vypadat. (A nutno říct, že zejména v něm zakotvený nejasný postup posuzování petic podporujících nezávislé kandidáty byl už jen červivá třešeň na beztak nepovedeném dortu nového surrealisticky strukturovaného článku 56 Ústavy).

V nynějším případě nás však politici uklidňují, že účinnost ústavního zákona je stanovena na počátek roku 2016, což je prý dostatečné pro připravení a přijetí prováděcího zákona. Inu, budeme držet palce.

Chybí vysvětlení

Třetí „ale“ se týká postupu vyhlášení referenda. Podmínky pro podání návrhu jsou formulovány poměrně jasně, a ani požadavek podpory 250 tisíci občany ČR se nezdá přemrštěný. Chybí však (a zde je mezera, kterou patrně vyplní prováděcí zákon) vysvětlení, komu se návrh podává a co se s ním dál děje.

Chybí vysvětlení, komu se návrh na konání referenda podává a co se s ním dál děje

Zdálo by se, že se návrh podává vládě, neboť právě ona následně „podá Ústavnímu soudu návrh, aby posoudil, zda je návrh na konání referenda v souladu s ústavním pořádkem“. Je mimochodem škoda, že se tvůrce ústavních předpisů v uplynulých měsících nenechal odradit od jejich formulování coby oznámení toho, co „se děje“, nechávajícím otazník nad tím, zda se návrh podat „musí“, nebo „může“.

Jako bychom zapomněli, jak EU před pěti lety čekala na vyřešení rébusu, zda to, že český prezident „ratifikuje mezinárodní smlouvy“, znamená, že prezident Lisabonskou smlouvu po souhlasu obou komor Parlamentu ratifikovat „může“, nebo „musí“.

Role Parlamentu

Následně však referendum vyhlašuje prezident, a aby Parlamentu nebylo líto, že se jej referendum netýká, důvodová zpráva uvádí, že předkládaný ústavní zákon lze „považovat za ‚střechový‘ zákon ke speciálním zákonům, v nichž již bude obsažena konkrétní otázka, o níž se bude v referendu hlasovat“.

Je milé, že i Parlament dostal svou roli v budoucích referendových dramatech, ale co z toho vyplývá pro úkoly jednotlivých orgánů?

Je milé, že i Parlament dostal svou roli v budoucích referendových dramatech, ale co z toho vyplývá pro úkoly jednotlivých orgánů? Čeká návrh někde na cestě mezi vládou, Ústavním soudem a prezidentem ještě zastávka v Parlamentu, aby k němu byl přijat speciální zákon? Jinak řečeno, teprve pokud s tím budou souhlasit úplně všichni ústavní aktéři, pak může být referendum vyhlášeno? To bychom článek 2 odstavec 2 mohli rovnou přeformulovat následovně: „Pokud s tím souhlasí všechny ústavní orgány, smí lid vykonat moc přímo.“ Že nechávám uctivě děkovat…

Na druhou stranu je však chytře předem vyřešeno, že výsledek referenda je závazný alespoň po dobu tří let, takže aspoň současná Poslanecká sněmovna bude zbavena pokušení přehlasovat lid formou zákona. Pokud by ovšem mohla přijmout zákon o něčem, co lid formou návrhu zákona přijmout nesmí.

Otázka zasahování

Čtvrté „ale“ je spojené s tím, čeho všeho se referendum smí týkat. Ani ne tak proto, že by toho bylo příliš mnoho, spíš naopak je toho tak málo, že si „to“, čeho se referendum reálně týkat může, neumím úplně představit. Každý zákon o referendu obsahuje výčet oblastí, jichž se nemá týkat, neboť jinak by iniciátoři referend byli v pokušení suplovat volby nebo utlačovat práva menšin. (Těžko si představit vhodnější nástroj tyranie většiny než právě referendum, pokud by nebylo takovými omezeními svázáno.)

Návrh uvádí, že referendum bude zasahovat především do působnosti moci výkonné, ale zároveň jím nebude moci být zasahováno do řízení, v nichž je rozhodováno o právech a povinnostech osob

V článku 2 odstavce 2 písm. l) předkládaného návrhu je ale vyloučeno, aby se v referendu rozhodovalo o „schválení návrhu zákona“. Pak je ovšem otázka, co pro referenda zbude. Návrh uvádí, že referendum bude zasahovat především do působnosti moci výkonné, ale zároveň jím – naštěstí – nebude moci být zasahováno do řízení, v nichž je rozhodováno o právech a povinnostech osob.

Chápu to jako lákavý příslib předkladatele zákonodárcům, že z jejich koláče zákonodárné pravomoci lid neukousne. V důvodové zprávě jsou uklidněni tím, že „návrh ústavního zákona, obdobně jako dříve předložené návrhy, ponechává zákonodárnou pravomoc v plném rozsahu na Parlamentu“. Je ale otázkou, zda po tomto kousnutí nebude mít státní moc přímo vykonávající lid pocit prázdna v ústech. O čem konkrétně vlastně lze v takto nastaveném referendu rozhodovat?

Tři „kousnutí“ naprázdno

Navíc je z působnosti ústavního zákona výslovně vyloučeno vyjadřování souhlasu k přijetí mezinárodní smlouvy podle článku 10a Ústavy, kterou lze některé pravomoci orgánů ČR přenést na mezinárodní organizaci nebo instituci – například smlouva o našem přistoupení k EU schvalovaná právě v referendu v roce 2003. Tento typ referenda má být dle předkládací zprávy ponechán zvláštnímu ústavnímu zákonu.

Kromě zákona o místním referendu se zdá, že zbylá tři „kousnutí“ vyznívají poněkud naprázdno

Taková „salámová“ metoda je možná vhodná pro stravitelnost návrhu v Parlamentu, ale ve výsledku znamená příslib zaplevelení ústavního pořádku, který má být co nejpřehlednější, hned dvěma ústavními zákony o dvou typech referend, celkem tedy čtyřmi předpisy o referendech: obecném, o smlouvách dle článku 10a, místním a krajském – a to nepočítám onen jednorázový ústavní zákon o referendu o přistoupení k EU a jeho prováděcí zákon.

Na stát bez tradice referend to není málo. Kromě zákona o místním referendu se však zdá, že zbylá tři „kousnutí“ vyznívají poněkud naprázdno. Místo úvodního nadšeného zvolání se proto spíše zdá, že pokud bude předložený návrh přijat, koza kompetencí Parlamentu zůstane celá, a vlk přímého výkonu moci lidem půjde opět spát hladový… Dobrou noc.