Zákon o úřednících: Ani do třetice to nevypadá na úspěch

Přijetím zákona o úřednících podmiňuje Evropská komise čerpání dotací od příštího roku. Již třetí variantu předlohy poslalo ministerstvo vnitra do připomínkového řízení 25. ledna. Jenže ani další pokus o jednu z nejdůležitějších norem, na níž se dnes v Česku pracuje, nemusí být poslední – už nyní od neziskových organizací zaznívá doporučení aktuální návrh odmítnout a raději aktualizovat služební zákon z roku 2002.

Předchozí dvě verze zákona skončily pro vnitro fiaskem a muselo se posunout datum, kdy bude materiál předložen na jednání vlády. Naposledy byla lhůta stanovena na konec února. Zda bude dodržena, však jisté není. Záviset totiž bude na množství a obsahu výhrad, které úřad během připomínkového řízení obdrží.

Nejzazší termín pro zaslání připomínek k aktuálnímu návrhu zákona je pátek 22. února. Neziskové organizace, které se řízení též účastní, svůj odmítavý názor již zveřejnily a doporučují spíše „oprášit“ služební zákon z roku 2002. Připomeňme, že to byly právě neziskové organizace, které se kriticky vyjádřily již k první verzi zákona. A ve stejném duchu se poté projevila ministerstva, některé kraje, Kancelář prezidenta republiky i další subjekty.

• Přípravě návrhu zákona o úřednících se ČESKÁ POZICE věnuje průběžně.

Pochvala nebude

Přípravu současného návrhu zákona o úřednících již neměl na starosti bývalý náměstek ministra vnitra Ondřej Veselský, ale jeho nástupce Robert Ledvinka. Jenže ani on se pravděpodobně pochvaly nedočká.

Obdobně jako předchozí dvě verze vychází i ta třetí ze soukromoprávní úpravy pracovního stavu, a nikoliv z veřejnoprávní„Předkládaný materiál trpí zásadními koncepčními a systémovými nedostatky stejně jako předchozí návrh zákona o úřednících ze září 2012, i když, dlužno dodat, je čtivější, a to zejména v ustanoveních, která jsou zkopírována z platného služebního zákona. Tím výčet pozitiv předloženého návrhu končí,“ konstatuje se v připomínkách neziskových organizací Good Governance, Oživení a Transparency International (působí v Platformě a v Poradním sboru Vládního výboru pro koordinaci boje s korupcí).

Na rozdíl od předchozích dvou návrhů ten nynější upravuje postavení pouze úředníků státní správy, nikoliv samospráv. Ti se budou nadále řídit zákonem o úřednících územních samosprávných celků. Obdobně jako předchozí dvě verze vychází i ta třetí ze soukromoprávní úpravy pracovního stavu, a nikoliv z veřejnoprávní.

V čem je rozdíl?

Udělejme nyní krátkou odbočku a zopakujme, v čem se obě úpravy liší. „Ve veřejnoprávní úpravě vystupují stát a státní orgány jako nadřízení nositelé státní moci vůči podřízeným osobám. Soukromé právo upravuje vztah mezi účastníky, kteří si jsou rovni,“ vysvětluje Michaela Suchardová z Nadačního fondu proti korupci. Zjednodušeně lze říci, že:

• zákon vycházející ze soukromoprávní úpravy dává úředníkům skoro stejné postavení, jako mají ostatní zaměstnanci;
• oproti tomu veřejnoprávní úprava, pro niž jsou typické například kariérní řád či možnost disciplinárního trestání, zaručuje speciální ochranu, jako je definitiva či ztížené podmínky pro odvolání. Na druhou stranu ale může od úředníků více požadovat, například vzdát se práva na stávku.

Již během předešlého připomínkového řízení zazněly výhrady k soukromoprávní úpravě, a to včetně obavy, jak se na případné přijetí zákona o úřednících vycházejícího ze zákoníku práce bude tvářit Evropská komise. Ta přitom přijetím služebního zákona podmiňuje čerpání dotací od příštího roku.

Inspirace z jihu Evropy

Ministerstvo vnitra se s touto obavou vypořádalo v důvodové zprávě, kterou koncem ledna zaslalo s návrhem paragrafovaného znění zákona do připomínkového řízení: „Požadavek Evropské unie na přijetí služebního zákona je nezbytné chápat jako požadavek na přijetí takové právní úpravy, která zajistí nezávislou, profesionální a stabilní státní správu, to znamená bez ohledu na soukromoprávní či veřejnoprávní charakter takové úpravy.“

Ve státech severní Evropy, kde státní správa funguje nejefektivněji, vychází postavení úředníků z úpravy veřejnoprávníMinisterstvo vnitra tvrdí, že přípravu zákona o úřednících Evropská komise dlouhodobě sleduje, má informace o legislativních pracích, a to včetně aktuální podoby návrhu. „Zatím poslední jednání s komisí na toto téma proběhlo 4. února v rámci projednávání návrhu Národního plánu reforem ČR na rok 2013. Na tomto jednání tlumočil náměstek generálního tajemníka Evropské komise Michel Servoz názor komise, že se příprava zákona ubírá správným směrem,“ tvrdí mluvčí resortu Břetislav Oliva.

Vnitro poukazuje na to, že v některých státech EU je postavení úředníků též založeno na soukromoprávním principu. Jde například o Španělsko, Portugalsko či Řecko. Vnitro ale přechází fakt, že ve státech severní Evropy, kde státní správa funguje nejefektivněji, je postavení úředníků upraveno veřejnoprávně.

„Vždy je nutné posuzovat jednotlivá opatření konkrétní právní úpravy, neboť soukromoprávní úprava může zajistit profesionalitu a stabilitu státní správy stejně tak jako úprava veřejnoprávní,“ konstatuje se v důvodové zprávě. Ministerstvo vnitra je přesvědčeno, že jím předkládaná podoba zákona zajistí nezávislou, profesionální a stabilní státní správu.

Desatero výtek

Zcela jiný názor mají neziskové organizace. Výhrady shrnuly do Desatera, v němž uvádějí: „Kvalitní zákon musí zavést pro úředníky mimo jiné transparentní systém výběrových řízení, transparentní systém odměňování a hodnocení, nestranné personální řízení ve státní správě a právní ochranu úředníků. Nic z toho nový návrh zákona o státních úřednících nepřináší a jeho přijetí by fakticky uzákonilo podmínky pro zpolitizovanou, nekvalitní a neodbornou státní správu.“

Co konkrétně neziskové organizace návrhu zákona o úřednících vytýkají?

1. Je nesystémový, nemá jednotnou koncepci a řeší pouze ad hoc některé oblasti státní správy. Chybějí zásadní systémové prvky nezbytné pro odpolitizování a profesionalizaci státní správy: transparentní výběrová řízení, systém odměňování založený na výkonu, a ne na loajalitě, objektivní systém hodnocení práce úředníků, personální řízení ve státní správě, jednotná pravidla pro tvorbu organizační struktury v rámci úřadů, pozice státního tajemníka a právní ochrana úředníků před politickými tlaky.
2. Nebere veřejnou službu jako službu občanům, která má být vykonávána prostřednictvím orgánů státní, respektive veřejné správy. Zákon vychází pouze ze soukromoprávní úpravy v duchu státní správa jako byznys.
3. Uzákoňuje politické pozice ve státní správě, aniž by je reguloval množstvím a kompetencemi. Zcela chybí stanovení vztahů mezi politickými a úřednickými funkcemi.
4. Systém výběrových řízení není povinný, volitelná výběrová řízení jsou netransparentní a neřeší odpolitizování státní správy. Vedoucí úřadů nemusejí respektovat vítěze výběrového řízení a mohou si vybrat mezi prvními pěti kandidáty nebo výběrové řízení zrušit úplně.
5. Chybí transparentní systém odměňování, který by zrušil smluvní platy a zavedl odpovídající základní nárokovou a omezenou nenárokovou složku platu úředníka. Naopak zákon nesystémově zavádí náhradu úředníkovi za ošacení.
6. Chybí jednotná systematizace, je ponecháno dosavadní chaotické uspořádání na úrovni státní správy jako celku i na úrovni jednotlivých úřadů. Není znemožněno provádět účelové reorganizace a zbavovat se politicky neloajálních zaměstnanců.
7. Systém hodnocení úředníků není vyvážený a nestranný, hodnotitelem je pouze jedna osoba, a to nadřízený nadřízeného hodnocené osoby.
8. Nezavádí jednotný systém dohledu a implementace zákona. Dohlížet by měl nadresortní orgán, jenž je klíčový pro správné zavedení zákona.
9. Nezavádí dostatečnou ochranu takzvaných whistleblowerů. Pracovník není nijak chráněn proti šikaně.
10. Oblasti vzdělávání je věnována neúměrně velká část zákona v porovnání s pracovněprávní úpravou postavení úředníka. Protikorupční opatření ve formě vzdělávání jako například školení o morálním kodexu či boji proti korupci je pouze alibi opatřením.

Česká republika musí záležitosti týkající se právní úpravy postavení úředníků vyřešit do konce letošního roku. Neziskové organizace navrhují, aby se zákonodárci vrátili k zákonu o státní službě, jenž byl přijat v roce 2002, ale jeho kompletní znění doposud nenabylo účinnosti. Možnost „oprášit“ zákon o státní službě zvažovalo vnitro už na podzim loňského roku. Dle mluvčí Břetislava Olivy ale byla tato koncepce odmítnuta z časových důvodů.

Pod tlakem

Na přípravě nynějšího návrhu zákona o úřednících je vidět, jak moc se spěchá. Dle informací ČESKÉ POZICE normu údajně tlačí hlavně ODS.Na přípravě nynějšího návrhu zákona o úřednících je vidět, jak moc se spěchá. Dle informací ČESKÉ POZICE normu údajně tlačí hlavně ODS. Ještě jednou připomeňme, že připomínkové řízení běží do 22. února. Po zapracování připomínek, jak stanovují legislativní pravidla, má být materiál předložen Legislativní radě vlády. Ta má šedesát dní na to, aby návrh projednala. Jenže vnitro by mělo návrh zákona předložit do konce února do vlády. Buď bude muset být narychlo svoláno zasedání legislativní rady, nebo se k návrhu vyjádří jen její předseda, ministr bez portfeje Petr Mlsna. Vnitro tvrdí, že sekce Legislativní rady vlády na aktuální podobě zákona spolupracovala.

Vyloučeno dnes není ani to, že návrh zákona o úřednících se do konce února na vládu nedostane. To ostatně připouští i ministerstvo vnitra. „Záviset bude na výsledcích připomínkového řízení, zejména na množství a obsahu připomínek koncepčního charakteru,“ vysvětluje mluvčí Oliva.      

Vláda nedávno schválila strategii boje proti korupci na roky 2013 a 2014. Jako jeden z hlavních úkolů si vytkla přijetí zákona o úřednících. Připomeňme, že tento zákon byl mezi prioritami uveden i ve strategii na roky předchozí.