V uprchlické krizi nám chybí vize, jak a kam dál

Expertka na azylové, uprchlické a migrační právo Věra Honusková se v rozhovoru o kvótách vyjadřuje následovně: „Kvóty nebudou jediným řešením. O kvótách můžeme uvažovat v rámci solidarity jednotlivých států EU. Není s nimi však vhodné počítat dlouhodobě, jinak vytvoříme nabídku pro příchod dalších lidí a situaci, kdy státy nerespektují uprchlický právní rámec, nevyřešíme.“

LIDOVÉ NOVINY: Je právo dostatečně připravené na uprchlickou krizi?

HONUSKOVÁ: Na některé věci právo být připravené úplně nemůže. A navíc, nejde jen o právo, do hry vstupují další aspekty. Mimo jiné chování elit, historické zkušenosti společnosti, i to, s čím se aktuálně potýká. Pokud jde o nucenou emigraci, tam se navíc právně neřeší otázka, zda někoho chceme, nebo nechceme, ale zda mu máme nebo nemáme povinnost pomoci.

Určitou připravenost na to, co nyní v Evropě vidíme – na uprchlictví jako příchod většího množství osob – sledujeme v mezinárodním právu až ve 20. století.Větší uprchlické vlny přitom byly i před tím, ale stále bylo kam utíkat, pořád existovaly málo osídlené oblasti. Hodně lidí odcházelo třeba do USA. Ale dnes je těžké odlišit, zda šlo o dobrovolnou emigraci, nebo o uprchlictví takové, jak ho dnes vnímáme.

LIDOVÉ NOVINY: Můžeme tedy současný stav srovnávat právně s určitými historickými paralelami?

HONUSKOVÁ: Odpovědí na podobné krize známe v mezinárodním právu několik a vždy souvisely s určitými vlnami. Šlo například o lidi odcházející z Ruska po změně režimu v roce 1917. Na tehdejší dobu jich byly velké počty, statisíce osob, možná i více než milion. Mnoho z nich přišlo do Evropy, navíc byli kvůli své emigraci zbaveni občanství. V mezinárodním právu se tak ocitli bez ochrany a státy nevěděly, co si s nimi počít.

O několik let později přišlo větší množství osob arménského původu z Turecka. Objevily se i další vlny a právo tyto situaci vždy reflektovalo tak, že státy přijaly určitý instrument, který řešil právní postavení těchto lidí. Nebudeme si nic nalhávat, tenkrát šlo především o to, aby měli doklady, průkazy totožnosti, státy nebyly příliš vedeny touhou jim pomoci začít nový život. O jídlo se většinou postaraly dobročinné spolky. Státy tento aspekt příliš neřešily.

Podobně ve větší vlně v letech 1938 nebo 1939 lidé utíkali z Německa a ze Sudet. V parlamentu se tehdy řešily velmi podobné věci jako dnes.

LIDOVÉ NOVINY: Z čeho vychází současná úprava uprchlického práva?

HONUSKOVÁ: Z pohybu osob po druhé světové válce. Šlo opět o ad hoc reakci na vzniklou situaci, Úmluva o právním postavení uprchlíků přijatá v roce 1951 byla původně časově omezená. Vztahovala se jen na lidi prchající „z důvodu událostí před 1. lednem 1951“. Během několika let ale státy zjistily, že uprchlické proudy nekončí a časové omezení úmluvy odstranily. Úmluva tak ne vždy odpovídá na současné potřeby, vidíme třeba i jiné důvody odchodu osob.

Na uprchlickou krizi právně odpovídáme instrumentem, který není úplně ušit na dnešní dobu, lepší ale nemáme. Vedle zmíněné úmluvy existují ještě další právní řešení situací spjatých s příchodem osob v nouzi. Mám na mysli instrumenty přijaté na regionální úrovni. Ty jsou pro současnou situaci možná zajímavější.

LIDOVÉ NOVINY: Z jakého důvodu?

HONUSKOVÁ: Z hlediska mezinárodního práva – tedy z hlediska západní interpretace definice uprchlíka – je totiž uprchlíkem jedna individualizovaná poměrně přesně definovaná osoba, které se poskytuje individualizovaná ochrana. Přicházející lidé ale mnohdy do této definice nepatří a odpověď pro ně hledáme v jiných instrumentech.

V našem regionu jde například o takzvanou doplňkovou nebo dočasnou ochranu. Právě dočasná ochrana odpovídá současným potřebám asi – s výhradami – nejvíce, přitom ale aplikujeme předešlé dvě možnosti. Vzhledem k počtu přicházejících osob ale nemusí jít o optimální řešení. K tomu musíme reflektovat propojenost současného světa. To, jak jsou uprchlíci kde vítáni, což vidí třeba na sociálních sítích. Pak se může pro odchod rozhodnout o to větší množství lidí – a hrozí, že vítáni být přestanou.

Všechny tyto aspekty musíme při právní odpovědi brát v úvahu, právo může být stejné, ale bude s ním jinak zacházeno. Právo ostatně dává na současnou situaci vějíř možných odpovědí. My ale buď nemáme dostatek informací, abychom si vybrali, nebo nejsme schopní si vybrat. Každopádně ale bude nutné řešit i situaci přímo v Sýrii, aby lidé nemuseli odcházet, a spolupracovat s okolními zeměmi, aby mohli zůstat blízko své zemi. Prioritou je, aby se uprchlíci mohli jednou vrátit do svých zemí.

LIDOVÉ NOVINY: Jak velkým problémem je, že některé státy evropské právo nedodržují, a nikdo s tím nic nedělá?

HONUSKOVÁ: Samozřejmě velkým. Z hlediska vyrovnání se se situací je podle mne klíčové, jakou z nabízených právních odpovědí zvolíme. Je vysloveně právní otázkou, do jakého režimu zařadit ochranu Syřanů. Ti totiž utíkají před násilím, které dopadá úplně na všechny, a proto nesplňují pravidla „konvencionálního“ uprchlíka, který musí být ohrožen konkrétním, na něho vztaženým násilím.

Státy uvažují o individualizovaném standardu, který jsem popisovala, ale zároveň se bojí, že nápor nezvládnou a přestávají plnit své právní závazky. Otázkou tedy je, zda by opravdu nebylo nejlepší zvolit rámec dočasné ochrany, ve kterém není například integrační standard tak velký, a vyhnout se náporu na individualizované řízení. O tom se ale státy musejí bavit na úrovni EU. I tak by byly třeba určité kvóty, ale měli bychom mít vizi, jak a kam dál. Ta nám chybí, reagujeme jen na něco, co se událo, čímž nevyřešíme situaci dalších a dalších přicházejících osob.

LIDOVÉ NOVINY: U dočasné ochrany jde zjednodušeně o to, že uprchlíci budou v Evropě, dokud potrvá válka v Sýrii, a pak by se vrátili?

HONUSKOVÁ: Každý status je omezený na dobu nebezpečí. Ale směrnice o dočasné ochraně je tím instrumentem, který je přímo nastaven na hromadné přílivy lidí, zároveň je ale jím poskytovaná ochrana časově omezená. Ochranu je možné poskytnou jen na rok, byť s možností určitého prodloužení.

Není to určitě jediné samospásné řešení, ale aktivovali bychom něco, co nám dá čas promyslet směr, vizi, jak reagovat na všechny související problémy. I pro řadu místních by asi bylo jednodušší akceptovat takové řešení.

LIDOVÉ NOVINY: Zmínila jste kvóty. Předseda evropského právního výboru Pavel Svoboda nedávno upozornil, že všechny členské státy EU mají ústavní právo na azyl, a proto lidi není možné nutit, aby o azyl požádali v určité zemi. Jde o problém?

HONUSKOVÁ: Ochrana lidských práv hraje pro náš region obrovskou roli. Příchod, setrvání nebo nyní medializovaný pobyt cizinců v detenci je vždy opřen o vysoký standard lidských práv. Ke specifickému uprchlickému právu se tak přidávají další standardy. Lidská práva nás limitují i v tom, zda můžeme někoho někam navrátit, zda jsou úvahy o navracení osob do takzvaných prvních bezpečných zemí mimo EU vůbec reálné.

V rámci EU takové přesuny už v podstatě ukotveny máme, na vracení osob je založený celý dublinský systém. Nikdy jsme se přitom nebavili více o tom, že by do hry mohla vstoupit otázka lidských práv, byť vlastně nutíme uprchlíky žádat o ochranu v jiné zemi. Ano, může to být problém. Co když člověk nebude chtít cestu absolvovat? Spoutáme ho a násilím ho naložíme do vlaku? To nemůžeme.

Kvóty ale nebudou jediným řešením, mimo onen vějíř dalších odpovědí. Takto o nich hovořil i předseda Evropské komise Jean-Claude Juncker. O kvótách můžeme uvažovat v rámci solidarity jednotlivých států EU. Není s nimi však vhodné počítat dlouhodobě, jinak vytvoříme nabídku pro příchod dalších lidí a situaci, kdy státy nerespektují uprchlický právní rámec, nevyřešíme.

LIDOVÉ NOVINY: Je dostatečný postih pašeráků?

HONUSKOVÁ: Organizovaný zločin je vždy o krok napřed. Je otázkou, zda s pašeráky vůbec jde bojovat efektivně, byť je nutné to zkoušet. Zároveň v této úrovni úvah o řešení nevidím nutnost otevřít legální cesty ve smyslu pomyslných koridorů. Vytvoříte možnost, na kterou budou stát ve frontě statisíce lidí. Nevyřeší se tím základní problém, co mají státy s větším množstvím uprchlíků udělat.

LIDOVÉ NOVINY: Jaké je právní vědomí lidí, kteří přicházejí? Vědí, že tu budou moci zůstat, protože tu jsou tak vysoké standardy lidských práv, o kterých jste mluvila?

HONUSKOVÁ: Domnívám se, že ne. Vezměte si, co byste věděl vy, pokud byste odcházel někam do Sýrie a nebyl byste právník. Lidé si samozřejmě zjišťují, jestli mají v té které zemi naději na setrvání. Právě naděje a víra, že je někde vyslechnou a pochopí, že se nacházejí v tíživé situaci, je strašně důležitá. A přivítání v dané zemi je pozitivním signálem pro ty ostatní.

O nějakých nuancích v jednotlivých řízeních podle mne příliš netuší, stejně jako o tom, kolika státy musejí projít. Vidí pomyslný lákavý nápis Německo, případně pomyslný nápis „v České republice vás zavřou“. Jdou do zemí, kde spatřují šanci. Jakékoliv prohlášení, že si tu necháme všechny, kteří utíkají před válkou, je v tomto ohledu problematické.

LIDOVÉ NOVINY: Někdy se říká, že je český azylový zákon přísnější než ty ostatní v Evropě. Je to pravda?

HONUSKOVÁ: Není mi jasné, v čem by měl být náš azylový zákon přísnější. Ano, třeba pokud se podíváte na statistiky, souvislosti s vlnou lidí odcházejících z Čečenska někdy kolem roku 2001, u nás byla téměř nulová úspěšnost získání azylu, zatímco třeba v Rakousku tito lidé azyl dostávali. Nešlo ani tolik o nastavení azylového zákona jako spíše o jeho aplikaci a interpretaci. Ale k té přísnosti – z hlediska statistik udělujeme ochranu v mnoha případech. Samozřejmě vzhledem k počtu žádostí, stále jde o stovky osob, nikoli tisíce.

LIDOVÉ NOVINY: Aplikace zákona tedy nyní není přísnější než jinde v EU?

HONUSKOVÁ: Nemyslím si to. Rozdíly mohou vznikat kupříkladu u pronásledování kvůli sexuální orientaci. Různé země mohou k pojmu sociální skupina, pod nějž bude zařazen, přistupovat různě a chápat jej odlišně. Některé státy také v minulosti aplikovaly třeba přístup „vraťte se zpátky a nemluvte o tom“. Rozdíly mohou být ve standardech v táborech, v detenci, zejména v případě příchodu většího množství osob a náporu na ně.

LIDOVÉ NOVINY: Azylový zákon se má zpřísnit. Je to správný krok?

HONUSKOVÁ: Problém je spíše s tím, že důsledně nerealizujeme navracení, dostatečně nebojujeme s pašeráky a podobně. V aplikační praxi také není vždy jasné, jak naložit kupříkladu s pojmem veřejný pořádek či bezpečnost. Dle Úmluvy o právním postavení uprchlíků je možné vyhostit určitou osobu, pokud panuje důvodná obava z ohrožení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti.

Toto pravidlo reflektuje i evropské právo. V diskusi ale zaznívá obava z teroristů a o této možnosti není příliš slyšet. Stejně jako o tom, že taková osoba je již z ochrany jako takové vyloučena, právně být kupříkladu uprchlíkem nemůže. Mluví se často jen o krajnostech.