Ústavní soud má být názorově pluralitní i doktrinálně jednotný

Pavel Rychetský, který v současnosti zastává druhý mandát předsedy Ústavního soudu (ÚS), v rozhovoru popisuje právní vyhlídky roku 2016. Podle něho ÚS nejspíše zatíží tisíce azylových kauz, což jej patrně zpomalí. Rozhodování ÚS se však stává předvídatelným a nejpozději od roku 2018 by proto mohl mít nového šéfa. O své případné kandidatuře na prezidenta pak Pavel Rychetský říká:

„Kandidaturu na prezidenta jsem poprvé odmítl v roce 2003, podruhé o pět let později a potřetí o dalších pět let později. Člověk samozřejmě nemůže vyloučit, co se s ním bude v budoucnosti dít, ale v mém případě spíše přibyly argumenty, proč takovou nabídku neakceptovat.

Mezitím totiž nastala změna na přímou volbu prezidenta a platný zákon stanoví limity finančních výdajů na kampaň. Pokud si dobře pamatuji, pro první kolo částkou 40 milionů, pro druhé kolo na deset milionů korun. To jsou částky, které jdou zcela mimo mě. Vůbec bych je nebyl schopen vynaložit ani v mnohem nižších řádech.“

LIDOVÉ NOVINY: Jak bude u Ústavního soudu vypadat rok 2016? Jaké otázky budete řešit?

RYCHETSKÝ: Pevně věřím, že se blíží okamžik, kdy bude judikatura Ústavního soudu předvídatelnější. Celý se totiž obměnil a brzy se už snad takzvaně usadí. Ustálení judikatury a položení základů pro týmovou práci trvá již dva roky, náročné to je zejména u soudců, kteří k nám přišli a nikdy nepůsobili ani v justici, ani v oblasti ústavního práva. Získání praktických zkušeností a současně doktrinálních přístupů u nás žádný nováček nezvládne během několika měsíců. Toto prenatální období tak budeme mít definitivně za sebou.

Předvídatelnost by měla nepochybně nastat u plenárních věcí, kde Ústavní soud posuzuje návrhy na kontrolu právních norem z hlediska jejich souladu s ústavním pořádkem. Současně již nastala jistá změna ve skladbě plenárních návrhů. Před lety k nám přicházela řada návrhů, které měly určitý ideologický a politický podtext.

Většinou jej předkládala skupina poslanců nebo senátorů přehlasovaných v parlamentu, kteří ještě zkoušeli své stanovisko k normě prosadit prostřednictvím řízení před Ústavním soudem. Někteří politici jej tak oznámkovali jako třetí komoru parlamentu. To byla zcela falešná a pomýlená pověra. Ústavní soud nemá vůbec šanci si vybírat, co bude rozhodovat. Naopak musí rozhodovat to, co je mu předloženo, i když to má širší politické dopady a souvislosti. Těchto návrhů ubylo.

LIDOVÉ NOVINY: Z jakého důvodu?

RYCHETSKÝ: Stalo se to po posledních volbách do Poslanecké sněmovny. Nastala totiž pronikavá změna v jejím složení, vlastně poprvé po těch 20 letech od listopadu. Tuším, že více než polovina poslanců jsou takzvaní nováčci. To může být jedna z příčin. Zároveň, takový návrh může podat nejméně 41 poslanců a žádná z opozičních stran jich nemá ve sněmovně tolik. Trochu se nám tedy „ulevilo“.

Pamatuji si doby, kdy jsme dostávali ročně kolem sta návrhů na přezkum právních norem, dnes jich je okolo pětadvaceti. Většina z nich k nám přichází od obecných soudů – tam je jistá výhoda, že jsou vcelku kvalitně odborně zpracovány. U senátorů je kvórum splňující podmínku aktivní legitimace jenom sedmnáct.

Senát ale není politicky a ideologicky tolik vyhraněn. Navíc je, s ohledem na velký počet všech zastoupených lékařských profesí, určitou skrytou zdravotnickou klinikou. (úsměv) Každoročně nás tedy zásobuje návrhy na přezkum úhradových vyhlášek a dalších zdravotnických předpisů.

LIDOVÉ NOVINY: V příštím roce ale patrně začnete soustavně řešit například azylové věci...

RYCHETSKÝ: Půjde o stovky nebo dokonce tisíce ústavních stížností, které budou směřovat proti nepřiznání azylu, mezinárodní ochrany uprchlíkovi či proti nepřiznání přechodného nebo trvalého pobytu. Nebo naopak proti rozhodnutí o vyhoštění po vyčerpání všech opravných prostředků či proti rozhodnutí, kterým se připouští extradice, tedy vydání člověka k trestnímu stíhání do jiné země. To je velmi vážná problematika.

Ústavní soud se tady nemůže ohlížet na to, jak velká materiální a finanční zátěž pro stát vznikne tím, bude-li takových lidí na našem území třeba sto tisíc. Dokud bude Česká republika vázána mezinárodními smlouvami, zejména o poskytování azylu a mezinárodněprávní ochrany, budou mít rozhodnutí Ústavního soudu nejen politický, ale i ekonomický dopad. Jsme však vázáni realitou, mezinárodními závazky a Listinou práv a svobod, která poskytuje naprosto rovná práva a svobody každé lidské bytosti, která je na našem území bez ohledu, jak se k nám dostala.

LIDOVÉ NOVINY: Je na tyto případy Ústavní soud dostatečně odborně připraven?

RYCHETSKÝ: Tyto kauzy vždycky končí u nás. Dnes jich nemáme více než deset až dvacet ročně. Dosavadní judikatura nevytvořila jednoznačný základ pro další rozhodování, šlo totiž o naprosto odlišné případy z různých zemí a různých období.

Ústavní soud dosud jednoznačně deklaroval ke všem státním orgánům jedině to, že nikdo nemůže být odstraněn z území našeho státu, pokud nevyčerpal všechny opravné prostředky. Když je o někom vedeno řízení o vydání k trestnímu stíhání a současně si podá žádost o mezinárodní ochranu, není možné realizovat jeho vydání, dokud není o této jeho žádosti definitivně rozhodnuto. Obávám se ale jedné základní otázky.

Ve všech těchto případech bude Ústavní soud posuzovat nejen to, odkud ten člověk přišel, ale také kam má být vydán a zda jde o bezpečnou zemi, kde má zaručeno právo na určité zacházení a na spravedlivý proces. Uvědomte si, že obě tyto velké skupiny případů procházejí buď obecnými soudy na trestní úrovni a končí u ministra spravedlnosti, nebo ministerstvem vnitra z hlediska azylové politiky a končí na správním soudu. Ani jedna z těchto větví, justiční a řekněme policejně-správní, nemá dostatek informací, které země jsou a nejsou bezpečné.

A zajímavé je, že ministerstvo zahraničí není účastníkem řízení v žádné z obou procesně samostatných větví. Alespoň u Ústavního soudu se proto snažím prosadit, že kdykoliv se k nám taková věc dostane, vtahujeme do řízení ministerstvo zahraničních věcí a žádáme o jeho stanovisko a hodnocení. Současně ale musím říci, že se ministerstvu zahraničí do toho příliš nechce. Je totiž vázáno principy reciprocity. Když nám začne sdělovat, že například Ruská federace není bezpečná země a že se tam nemá vydávat, Rusko přestane vydávat zase naše uprchlé podezřelé.

Jsme tedy v takové zvláštní schizofrenní situaci. V okamžiku, kdy takto půjde o tisíce řízení, může nastat, že se Ústavní soud dostane do opravdu obtížné situace z hlediska zahlcenosti. Vůbec nejdůležitější ale bude zabránit rozdílnému rozhodování v našich čtyřech senátech, protože tyto kauzy vůbec nepřijdou do pléna.

LIDOVÉ NOVINY: Nezpomalí to ale Ústavní soud i v jiných věcech?

RYCHETSKÝ: Za celou tu dobu, co působím u Ústavního soudu, a je to více než dvanáct let, jsme svědky neustálého nárůstu počtu podání, která k nám přicházejí. Když jsem přišel v roce 2003, bylo ročně podáváno tisíc až 1500 ústavních stížností. Dnes už je to více než čtyři tisíce. Množství je tedy více než čtyřnásobné, přesto stále udržujeme objem „délky“ řízení a nevyřízených věcí na relativně přijatelné úrovni. I když bohužel ke konci každého roku máme zhruba 1700 živých věcí. Je ale třeba si uvědomit, že každý den nám napadne 25 až 35 nových ústavních stížností. Situace je tedy vážná.

LIDOVÉ NOVINY: K Ústavnímu soudu nejspíše začne také mnohem častěji přicházet i nový občanský zákoník...

RYCHETSKÝ: Zatím jsme na něj narazili okrajově, nikdy v rámci přezkumné kontroly norem, ale v případě individuálních sporů. Blíží se ale doba, kdy i sporná ustanovení občanského zákoníku u nás budou předmětem přezkumu jak v rámci stížností proti rozhodnutím obecných soudů, tak z hlediska kontroly jejich ústavnosti.

Samozřejmě nemohu a ani nesmím předjímat, zda občanský zákoník obsahuje ustanovení, která si zaslouží derogaci z hlediska rozporu s ústavním pořádkem. Jak se ale historicky ukazuje, role Ústavního soudu není jen v posuzování protiústavnosti napadených předpisů, ale v prvé řadě ve výkladu těchto norem. V podávání jistého základního návodu, jak mají být ústavně konformně interpretovány a aplikovány v praxi. Vzpomeňme si, že první Ústavní soud sehrál nezastupitelnou a historicky velmi záslužnou roli v oblasti restitučních předpisů a jejich aplikace.

LIDOVÉ NOVINY: Nedávno se dokončila kompletní obměna Ústavního soudu. Jak hodnotíte jeho nové složení?

RYCHETSKÝ: Netroufám si ještě vyslovit hodnocení, spíš prognózování. Zákon o Ústavním soudu stanoví, že Ústavní soud rozhoduje o ústavních stížnostech ve tříčlenných senátech, že tyto senáty jsou čtyři a že je plénum Ústavního soudu ustaví. Patrně se tím tedy mělo na mysli, sestaví.

Realita po celou dobu existence České republiky je ale jiná. Senáty nám sestavuje prezident. Když se totiž uvolní místo a on jmenuje nového soudce, pak ten soudce nemůže přijít jinam než do senátu, v němž se uvolnilo místo. Naposledy tedy profesor Fiala nahradí doktora Kůrku a stane se členem třetího senátu, kde zasedne společně s profesory Filipem a Musilem.

Nastává tedy určitá zvláštní situaci, kdy je jeden senát složen výlučně ze tří univerzitních profesorů a vedle toho existují jiné senáty, kde mají převahu například soudci z obecných soudů. Do jisté míry by proto bylo pro Ústavní soud – který nemá pro rozhodování specializaci, a tudíž je ohromný nápad stížností, které sem proudí, rozdělován jen z hlediska početního, a nikoliv obsahového – optimální a svým způsobem užitečné, kdyby bylo možné provést mezi senáty občas jakousi rotaci.

LIDOVÉ NOVINY: Jak by konkrétně vypadala?

RYCHETSKÝ: Znamenalo by to, že by ti tři soudci nebyli celých deset let v jednom jediném senátu. I když neříkám, že jde jen o negativní jev, protože si na sebe zvyknou a vytvoří určité efektivní metody práce. Současně však nenastává dostatečné názorové prolínání napříč Ústavním soudem.

Na konci listopadu skončilo mimořádné zasedání pléna, jež jsem požádal, aby schválilo změnu pravidel tak, abychom mohli připravit a odstartovat model, ve kterém by se pravidelně a za pevně stanovené období jeden soudce z každého senátu posunul do senátu jiného. Během desetiletého období se tudíž postupně obmění všechny senáty.

LIDOVÉ NOVINY: Je složené třetího Ústavního soudu vhodně „namixované“? Sám jste říkal, že jeden senát bude složený pouze z univerzitních profesorů...

RYCHETSKÝ: Pouhý fakt, že mezi soudci Ústavního soudu jsou renomovaní právní teoretici z akademické oblasti, není negativní. Důležité ale je, aby v rámci Ústavního soudu fungovala názorová pluralita a současně doktrinální jednota. Aby se judikatura nezačala v analogických věcech rozjíždět.

Při objemu více než čtyř tisíc ústavních stížností ročně, kdy každý senát rozhoduje nejméně tisíc stížností ročně, je velmi těžké zajišťovat kontinuitu a jednotu rozhodovací praxe. Nejde to ani sledovat. To je jeden z důvodů, proč se domnívám, že je dobré, když se jednou za čas složení senátu poněkud změní. Musí to být ale způsobem, který je pro veřejnost i pro účastníky řízení předem seznatelný, jasný a srozumitelný.

Hájíme-li základní práva a svobody, jedním z nich je právě právo na zákonného soudce. Pokud se nám tuto změnu podaří provést, nebudou se měnit soudci zpravodajové, jak byli určeni při nápadu věci. Jinak by to mohlo v účastnících vzbudit podezření, že jejich věc byla jednomu soudci odňata a druhému dána. Může se ale změnit složení senátu v tom, že bude obměněn jeden ze dvou přísedících soudců. Samozřejmě pouze v případě, že věc nebude uzavřena v onom dvouletém cyklu, ve kterém předpokládáme rotaci.

LIDOVÉ NOVINY: Ve třetím plénu jsou jen dvě soudkyně. Je to problém?

RYCHETSKÝ: Nastává určitá změna, ve druhém složení Ústavního soudu jich bylo pět. Změna je tedy výrazná. Nekladu ale na první místo – a jsem přesvědčen, že ani pan prezident – otázku pohlaví, spíše otázku odbornosti. Právě při výběru na poslední místo se vybíralo z většího množství kandidátů, kteří byli všichni kvalitní. Musíme se smířit s realitou, že český Ústavní soud bude v ženském prvku celé desetileté funkční období poněkud oslaben.

LIDOVÉ NOVINY: Patříte k hlavním autorům velkého komentáře k Ústavě ČR, který letos vyšel. Dozvěděl jste se při pracích na něm o Ústavě či o Ústavním soudu něco nového?

RYCHETSKÝ: S přípravou komentáře jsme trochu váhali, protože velké komentáře byly už dostupné. Autorský kolektiv jsme ale záměrně složili netradičním způsobem. Nemají v něm převahu čistí akademici z fakult, ale zejména moji mladí kolegové z Ústavního soudu.

Záměrně jsme se nevyhýbali sporným otázkám, ale naopak jsme je vyhledávali a vyjadřovali k nim stanoviska. To způsobilo při pracích jistý časový skluz, který se ukázal pozitivní, protože mezitím se pronikavě změnila Ústava. Byla totiž zavedena přímá volba prezidenta republiky. Díky této skutečnosti proto jde v současnosti o jediný komentář, který vychází z aktuálního znění ústavy.

Při práci na komentáři se pracuje se dvěma zdroji a prameny. Jedním je judikatura, druhým teoretická nauka. Jsem velmi rád, že zatím – nevím, jestli to vydrží – se nenechal náš parlament svést k tomu, že by ustanovení, která jsou velmi obecná a umožňují širší výklad, začal konkretizovat, doplňovat lhůtami nebo dokonce, chraň pánbůh, sankcemi.

Smyslem Ústavy je totiž vytvořit obecný rámec pro fungování demokratického právního státu, v němž musí být dostatečný prostor i pro případnou změnu interpretačních postupů a stanovisek. To je samozřejmě výlučná kompetence Ústavního soudu. Ten nemá intenzivní zájem, aby Ústava, kterou chrání, prodělávala časté změny. Každá taková změna totiž vyžaduje dlouhý čas, než se vyjasní způsob naplňování jednotlivých ustanovení a jejich interpretace.

Samozřejmě, že sledujeme realitu a víme, že je ve sněmovně velké množství návrhů na změnu platné Ústavy. Zatím je jejich osud velmi nejasný, nejsou projednávány. Jsme ve zvláštní situaci. Pro běžný legislativní proces nejenže odmítáme, ale musíme odmítat, stát se jakýmkoliv připomínkovým místem. Máme-li zákony posuzovat, nemůžeme k nim a priori poskytovat žádná stanoviska. A to ani jako jednotlivci. Neplatí to ale zcela o ústavních zákonech. Tam jsme naopak jasně signalizovali, že nechceme být z procesu změn zcela vyřazeni a očekáváme, že budeme ve sněmovně i slyšeni.

LIDOVÉ NOVINY: Je pak ale v pořádku, že se například místopředseda Ústavního soudu Jaroslav Fenyk stal členem komise pro přípravu nového trestního řádu?

RYCHETSKÝ: Jasně jsme se dohodli, že se nebude podílet na tvorbě trestního řádu. Že bude jakýmsi vnějším oponentem, který bude formulovat určité zásady. Ale nemůže být přímo autorem normy, která by pak mohla být u Ústavního soudu napadena. A to i za situace, kdy zákon o Ústavním soudu říká, že soudce není vyloučen z přezkumu normy, na jejíž tvorbě se podílel, například jako ministr, poslanec nebo senátor.

Navzdory tomu razím zásadu jisté základní zdrženlivosti. V oblasti trestního procesu ale nemá Česká republika zrovna velké množství odborníků. A pokud je mi známo, je tu jen málo profesorů trestního práva. Dva už sedí u nás a třetí je předsedou Nejvyššího soudu. (úsměv) Chápu proto, že je ministerstvo spravedlnosti ve velmi tísnivé situaci. Nesouhlasil bych s tím, aby se jednotliví soudci přímo podíleli na tvorbě právních předpisů, považuji však za možné, byť výjimečně, aby v procesu tvorby právních předpisů byli dotázáni a vyslovovali základní informace.

LIDOVÉ NOVINY: Už když jste se ucházel o další mandát, avizoval jste, že jej nechcete dokončit celý. Platí to stále?

RYCHETSKÝ: Poněkud to zpřesním. O další mandát jsem se vůbec neucházel, pan prezident mě ale žádal, jestli bych nebyl ochoten tento mandát ještě jednou přijmout. Tím mě dostal do trochu složité situace, protože není žádným tajemstvím, že jsem léta opakovaně formuloval jako správný princip ústavní zákaz opakování mandátu. Ten problém má ale širší souvislost.

Všichni víme, jak narychlo se rozpadala Česká a Slovenská Federativní Republika, v jaké časové tísni vznikala Ústava ČR. Bylo nemyslitelné, abychom neměli Ústavní soud, když jsme společně s Rakouskem země, která měla první Ústavní soud na světě, a to v roce 1920. Na začátku devadesátých let ale nastala systémová pochybení, která byla kumulována.

Nejenže se neobjevil zákaz opakování mandátu, ale ani dva další důležité prvky kreace ústavního soudnictví. Tedy aby byl soud vytvářen z několika míst, a nikoliv v jednom stejném okamžiku na stejné období. Pominul se i fakt, že Ústavní soud je věčná instituce a že by měl kontinuálně hájit principy demokratického právního státu bez ohledu na změny u mocí politických.

Nepřevzalo se také ustanovení, které má například německý Spolkový ústavní soud jako pojistku demokracie a obranu proti případnému politickému zvratu v té podobě, že byť je mandát soudce ústavního soudu dvanáctiletý, neskončí, dokud není ústavním způsobem na jeho místo nominován nový.

V tomto demokratickém prostoru se nám může zdát, že je to zbytečný strach. Když se ale podíváme, jak se po volbách změnila profilace parlamentu v Polsku včetně brutálního útoku na složení Ústavního soudu, na to, co se před několika lety dělo po nástupu Orbána v Maďarsku, nebo také na to, co se nyní děje na Slovensku, kde prezident odmítá jmenovat soudce Ústavního soudu, pak vidíme, že jde o nesmírně důležité ustanovení a je škoda, že jej nemáme.

Když mě tedy prezident žádal, abych přijal ještě jeden mandát, podmínil jsem své svolení tím, že nebudu jako soudce Ústavního soudu působit celých dalších deset let. Chápu, že právě proto, že je nutné zajistit určitou formu kontinuity Ústavního soudu, pokusil se prezident nominovat ještě několik soudců z původního sboru znovu. Je škoda, že byl úspěšný pouze v případě profesora Musila, že jsme zde jen dva pamětníci a nositelé naší tradice a kontinuity.

Navzdory tomu si myslím, že jakmile se Ústavní soud rozjede se vším všudy a ustálí se jeho judikatura, bude to okamžik, kdy podám rezignaci. Prohlásil jsem, že rezignuji nejpozději k 31. prosinci 2017. Předpokládám, že tato prognóza byla správným odhadem budoucnosti Ústavního soudu a že se naplní.

LIDOVÉ NOVINY: Co vás bude čekat potom? Pan prezident vás označil za svého ideálního nástupce, lákal by vás návrat do politiky?

RYCHETSKÝ: Kandidaturu na prezidenta jsem poprvé odmítl v roce 2003, podruhé o pět let později a potřetí o dalších pět let později. Vždy pro mě totiž byla nesrovnatelně přitažlivější práce v oblasti tvorby, aplikace nebo posuzování práva než čistě politická funkce. Těch motivů, proč jsem návrhy na kandidaturu nepřijal, bylo samozřejmě ještě více, ale na prvém místě bylo mé hlavní zaměření a směřování. Zdůrazňuji, že se nic nezměnilo.

Člověk samozřejmě nemůže vyloučit, co se s ním bude v budoucnosti dít, ale v mém případě spíše přibyly argumenty, proč takovou nabídku neakceptovat. Mezitím totiž nastala změna na přímou volbu prezidenta a platný zákon stanoví limity finančních výdajů na kampaň. Pokud si dobře pamatuji, pro první kolo částkou 40 milionů, pro druhé kolo na 10 milionů korun. To jsou částky, které jdou zcela mimo mě. Vůbec bych je nebyl schopen vynaložit ani v mnohem nižších řádech.

Vím, že Miloš Zeman byl chudý jako kostelní myš v okamžiku, kdy kandidoval v přímé volbě. Pokud si dobře pamatuji, jako předseda vlády odcházel do předčasného důchodu, který byl devět nebo deset tisíc. Jistěže 50 milionů z toho našetřit nemohl. Tato ústavní změna nás tedy vrhla do zcela jiného světa, než ve kterém jsme žili. Do světa, který je podobný spíše USA, kde se považuje za slušné a samozřejmé, že kampaň financují velké kapitálové či průmyslové skupiny, případně jednotliví občané, kteří to považují za samozřejmé.

LIDOVÉ NOVINY: To by pro vás bylo nepřijatelné?

RYCHETSKÝ: U nás to zatím neexistuje. V podstatě to znamená, že kandidát, který by nebyl sám multimilionářem jako Kiska na Slovensku a mohl si kampaň dovolit financovat ze svého, bude odkázán na toho, kdo mu ji zaplatí. Po zvolení je pak velmi obtížné dokázat být dostatečně nevděčný. Jistá forma závazku totiž samozřejmě vznikne, o tom není nejmenších pochyb.

Právě po těchto zkušenostech se mi ta ústavní změna nelíbí, ukazuje se totiž, že i když se přímá volba prezidenta jeví jako velmi demokratický model, ve skutečnosti to, jak je u nás nastavena, předem eliminuje řadu potenciálně velmi způsobilých kandidátů. O tom, kdo bude zvolen, nakonec rozhodnou jen dva faktory. Peníze a média. A nikoliv občan.