Již od letošního roku mají účetní závěrky státních orgánů a institucí sloužit ministerstvu financí, Českému statistickému úřadu nebo centrální bance jako podklad například pro odhady vládního dluhu či deficitu veřejných financí. Jde o navýsost citlivé údaje, které vypovídají o tom, v jaké kondici země je, a poskytují finančním trhům vodítko, zda bude schopna splácet své závazky. Jenže ne na všechna čísla uvedená v těchto klíčových účetních výkazech se lze stoprocentně spolehnout, upozorňuje Nejvyšší kontrolní úřad.
Problém je v tom, že v zákonech chybí jednoznačná definice základních účetních pojmů, jako je majetek, závazky, náklady či výnosy. Což může vést k tomu, že jednotlivé úřady si budou tyto kategorie vykládat různě, a tím pádem budou vykazovat i nesrovnatelné údaje. Kam až tento stav může dospět, lze dokumentovat na příkladu Řecka, jež po ztrátě důvěryhodnosti finančních trhů ve statistická data země balancuje na hraně bankrotu.
Představy versus realita
V roce 2007 přijala vláda Mirka Topolánka usnesení, na jehož základě mělo být od začátku roku 2010 zavedeno takzvané jednotné účetnictví státu. Ministerstvo financí konstatovalo, že „představuje vytvoření moderního systému, který zajistí efektivní řízení hospodaření státu“. A je prý nezbytnou podmínkou zvýšení důvěryhodnosti účetních výkazů za Českou republiku. Jenže sliby a představy se podstatně liší od reality.
Vyjděme z nálezu Nejvyššího kontrolního úřadu (NKÚ), který prověřoval závěrečný účet kapitoly státního rozpočtu Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy za rok 2010. Kontrola měla prověřit spolehlivost účetní závěrky MŠMT k 31. prosinci 2010. Ponechme stranou odborné účetní rozbory, které jsou ve zprávě obsaženy, i výhrady, jež kontroloři směřovali přímo vůči resortu školství. A přejděme k samému závěru NKÚ, který má obecnou platnost.
Co jsou pasiva? Co aktiva?
Informace obsažené v účetní závěrce musejí být bez jakýchkoli debat spolehlivé, srovnatelné a srozumitelné. Jak ale zjistili auditoři NKÚ, právě v tom je zásadní problém. „Jedním z předpokladů pro splnění zákonem stanovených požadavků je podmínka, že pravidla stanovená pro vedení účetnictví a výkaznictví musí být srozumitelná, jednoznačná a úplná. Českému účetnictví však chybějí uceleně formulovaná východiska, na kterých by spočívala konstrukce účetního výkaznictví, takzvaný koncepční rámec,“ píše se ve zprávě NKÚ.
A dokument pokračuje dalším upozorněním: „Zákon o účetnictví neobsahuje jednoznačné a určité vymezení základních pojmů: majetek, jiná aktiva, závazky, jiná pasiva, náklady a výnosy.“
Při kontrole závěrečného účtu MŠMT za rok 2010 se auditoři NKÚ nevyjádřili k položkám za více než 24,7 miliardy korun, což byla pětina celkových aktiv a pasiv resortuTento stav představuje pro NKÚ překážku k tomu, aby se mohl jednoznačně vyjádřit, zda údaje uvedené v účetních závěrkách jsou spolehlivé, či nikoliv. „Některá ustanovení platných právních předpisů, zejména v oblasti vyřazování dlouhodobého majetku, dohadných účtů pasivních k transferům, oceňovacích rozdílů u majetku určeného k prodeji, drobného dlouhodobého majetku a oprávek k tomuto majetku a předfinancování výdajů spolufinancovaných z prostředků z Evropské unie, byla v roce 2010 u organizačních složek státu nejasně aplikovatelná,“ tvrdí kontrolní úřad.
Konkrétní důsledek? V případě kontroly závěrečného účtu MŠMT za rok 2010 se auditoři NKÚ nevyjádřili k položkám v celkové sumě přesahující 24,7 miliardy korun. Kvůli nejednoznačným a nejasným předpisům totiž nebylo možné určit, zda byly položky správně zaúčtovány. Jen pro srovnání: hodnota aktiv a pasiv ministerstva přesáhla ke konci daného roku 123 miliard korun, šlo tedy o pětinu celkového objemu. A nejde jen o ministerstvo školství, stejně nedokonalá účetní pravidla platí pro všechny organizační složky státu.
Každý po svém
„Regulace a předpisy jsou nastaveny tak, že si je v některých případech mohou účetní jednotky vyložit různě a podle toho je aplikovat. V důsledku toho pochopitelně pak vykážou nesrovnatelné údaje,“ říká členka kolegia NKÚ Jaromíra Steidlová, která vedla kontrolu na ministerstvu školství.
Novelou zákona o účetnictví se sice formálně naplnilo usnesení vlády z roku 2007, doposud ale nebyly přijaty všechny prováděcí předpisy. Odpovědnost nese ministerstvo financí řízené Miroslavem Kalouskem. NKÚ se snaží mapovat, jestli se stav regulace účetních pravidel zlepšuje. „Pravdou je, že někde došlo k posunu, nedá se ale vždy říci, že žádoucím směrem či v dostatečném rozsahu upřesnění,“ říká Steidlová. Za jednu z nejproblematičtějších oblastí označuje transfery.
Ministerstvo financí zodpovídá za regulaci, účetní jednotky pak za její aplikaci. NKÚ kontroluje účetní závěrky a svým verdiktem ujišťuje jejich uživatele o spolehlivosti údajů. „V některých oblastech pro to ale nejsou splněny základní předpoklady, abychom toto mohli potvrdit,“ říká Steidlová.
Pokud se nezmění přístup MF, na (ne)spolehlivosti výstupů z účetních závěrek se nic nezměníO výsledku kontroly NKÚ na ministerstvu školství jednala na konci března vláda. Kontrolní zprávu i stanovisko MŠMT vzala na vědomí. Zároveň ministru školství uložila, aby přijal nápravná opatření, která si jeho úřad sám navrhl. Paradoxem ale je, že ministr školství – až se tedy podaří najít někoho, kdo bude ochoten se opuštěného resortu ujmout – nemůže ani při nejlepší vůli kompletní nápravu zajistit. Pokud se totiž nezmění přístup ministerstva financí, na spolehlivosti výstupů z účetních závěrek se nic podstatného v problematických oblastech nezmění.
Resort financí s kritikou NKÚ nesouhlasí. „Ministerstvo má dlouhodobou koncepci a strategii v oblasti výkaznictví, která je postupnými kroky naplňována. Závisí to též na právní úpravě Evropské unie, respektive na jejím vývoji, například v oblasti monitorování a řízení veřejných financí nebo v oblasti dodržování fiskálních rámců členských států,“ tvrdí mluvčí Ondřej Jakob.
Na dotaz, proč nejsou jednoznačně definovány některé základní účetní pojmy, odpovídá: „Otázka definice je do značné míry právně filozofická. S ohledem na strukturu právních předpisů v oblasti účetnictví, to je zákon o účetnictví, jeho prováděcí vyhlášky a české účetní standardy, ministerstvo nepředpokládá zákonnou definici uvedených pojmů (jde o pojmy majetek, jiná aktiva, závazky, jiná pasiva, náklady a výnosy – pozn. red.).“
Spolehlivé údaje?
Data z účetních závěrek mají sloužit jako základ nejen pro odhad vládního dluhu, deficitu rozpočtu, ale i pro vládní finanční statistiku, pro popis a hodnocení minulého vývoje veřejných financí a jejich řízení. Připomeňme, že jen při kontrole ministerstva školství se NKÚ kvůli nejasným účetním předpisům nevyjádřil k pětině hodnoty aktiv a pasiv. Jak důvěryhodné a spolehlivé mohou být údaje za všechny státní instituce, nechť si odpoví každý sám.
Jak dlouho ještě bude trvat období, po které budeme muset brát čísla s rezervou?„Účetní reforma uvedená v účinnost v roce 2010 nebyla jen kosmetickou úpravou účetnictví, ale znamenala zásadní posun. Šlo o významný zásah jednak do struktury účetních výkazů, používání účetních metod, tak i do předávání účetních výkazů státu. Za tímto účelem byl vytvořen Centrální systém účetních informací státu. Takovéto změny se v roce 2010 nemohly obejít bez počátečních problémů,“ vysvětluje zádrhele Ondřej Jakob za ministerstvo financí. Jenže jak dlouho bude ještě trvat období, po které budeme muset brát čísla s rezervou?
S nedostatky v účetnictví státu se potýká i Český statistický úřad. „Údaje z nově zavedeného Centrálního systému účetních informací státu nebyly za rok 2010 z hlediska potřeb ČSÚ skutečně plně využitelné. Přes výrazné zlepšení některé nedostatky přetrvávají i v roce 2011,“ potvrzuje Bohumila Beranová, mluvčí statistického úřadu. „ČSÚ s cílem zkvalitnit údaje národních vládních účtů a notifikací vládního deficitu a dluhu trvale uplatňuje požadavky na prohloubení účetního systému používaného vládními institucemi,“ dodává Beranová.
Nezapomínejme, jak to bylo v Řecku
Stav účetnictví státu má ještě další rovinu, z hlediska veřejných financí nejbolestivější a potenciálně fatální. Členka kolegia NKÚ Jaromíra Steidlová připomíná, že současná krize v eurozóně technicky začala problematikou špatné kvality dat používaných pro vyčíslení vládního deficitu a dluhu. „Ztráta důvěryhodnosti statistických údajů týkajících se deficitu a dluhu byla startovacím faktorem pro to, aby Řecko ztratilo důvěru finančních trhů,“ vysvětluje.
Malou útěchou nám může být fakt, že s účetními problémy se v minulosti potýkaly i daleko vyspělejší země, než je Česko. Ocitujme na závěr kritiku britských veřejných účtů z pera tamního historika a spisovatele C. Northcota Parkinsona. Na počátku 60. let minulého století napsal:
„Britské veřejné účty neodpovídají běžným účetním metodám. Jako prostředek kontroly a nestranných informací mají stěží cenu papíru, na němž jsou vytištěny. Účty, za které by se musela stydět podřadná sázková kancelář na psích dostizích, se předkládají se vší pompou rok co rok národu, a často je dokonce předkládá odborník, který by měl vědět, jak má správné účetnictví vypadat, a také to dobře ví. Místo aby byly přehlednější, jsou tyto účty čím dál tím složitější a nejasnější. Neodpovídají pravdě a ani sobě navzájem.“
