Ministerstvo dopravy představilo takzvanou „Superstrategii“, jejíž součástí je zapojení soukromého sektoru do výstavby silniční infrastruktury. A to prostřednictvím partnerství soukromého a veřejného sektoru, zkráceně PPP. Podívejme se, zda a případně jak lze hodnotit výkonnost takovýchto projektů a kde jsou hlavní slabiny takovýchto řešení.
Na úvod bych rád vytkl před závorku, že realizace PPP projektů je výstavba na dluh. Doplnění nedostatečných zdrojů veřejného sektoru o finance soukromé znamená zvýšení zadlužení a vyvolá nutnost splácet tyto investice v budoucnu. Této problematice se nebudu dále věnovat, odkazuji na vývoj a hodnocení těchto projektů v evropských zemích a vazbu na způsob, jakým byly tyto projekty promítány do výpočtu zadlužení.
Na úvod bych rád vytkl před závorku: realizace PPP projektů je výstavba na dluh
PPP projekty prožívají čas od času renesanci, stávají se ikonou moderního způsobu řízení veřejných financí, jsou prezentovány jako záchrana veřejných financí - aby byly zase zatracovány, obvykle tehdy, kdy je nutno se vypořádávat s dědictvím projektů minulých. Střízlivé hodnocení chybí, a to i v mezinárodním kontextu.
Evropská zkušenost za 200 miliard eur
Institute of Economic Affairs publikoval studii autorů Graemeho Hodgea a Carstena Greveho PPPs: THE PASSAGE OF TIME PERMITS A SOBER REFLECTION, v jejímž názvu se volá po střízlivém hodnocení PPP. Pro nás je zajímavé, že studie uvádí, že za posledních 15 let bylo v Evropě realizováno více než tisíc kontraktů (LTIC – dlouhodobé infrastrukturní kontrakty) v objemu kapitálu 200 miliard eur, jednotlivé projekty od 15 milionů do 28 milionů eur.
Hodnocení efektivnosti těchto projektů se odvíjí od zvoleného modelu partnerství. Někde se využívá koncesní smlouva, která zadá dodavateli výstavbu konkrétního úseku. Ta je provedena na vlastní náklady koncesionáře, který následně po smluvně stanovenou dobu (obvykle 30 roků) zajišťuje údržbu a provoz silničního úseku. Po skončení lhůty předá úsek státu za předem stanovených podmínek. Po stanovenou dobu dostává od státu příjmy z mýtného, které jsou stanoveny na základě veřejné soutěže.
Jiným modelem, využívaným na specifických úsecích typu mostů, tunelů, průsmyků nebo horských silnic, je koncese, která opravňuje přímo koncesionáře vybírat na daném úseku mýto, kterým refinancuje vzniklé náklady.
Pro úplnost ještě dodávám, že zapojení privátního kapitálu do veřejných projektů není doménou jen infrastrukturních projektů, projekty na podobném principu se uplatňují i v oblastech jako společný provoz přístavů, rozvoj urbanistických projektů a revitalizace městských aglomerací, projekty občanských aktivit a komunitních center nebo třeba projekty na vybudování a provoz nemocnic, věznic či škol.
Co zvyšuje náklady a zdražuje financování
Bez ohledu na zvolený model a typ projektu je prvním předpokladem hodnocení ocenění vlastní investice a porovnání s konvenčním způsobem výstavby. Pokud zůstaneme u infrastrukturních projektů, můžeme si představu o tom, v jakých objemech se pohybujeme, udělat na základě dat získaných z podkladů ŘSD:
Celkové náklady za roky 2007 až 2009
- Dálnice – zprovozněno 96,2 km, stavební náklady 49 658 mil. Kč, tj. 516 mil. Kč/km.
- Rychlostní komunikace - zprovozněno 49,9 km, stavební náklady 21 386 mil. Kč, tj. 429 mil. Kč/km.
Uzavření koncesionářské smlouvy na dílo, které je „připravené“ jako Tunel Blanka, nelze vůbec připustit
Statistika naznačuje, že ocenění nákladů stavby prováděné konvenčním způsobem je složitá záležitost, jejíž přesnost se odvíjí zejména od detailně připraveného a schváleného projektu. Každá míra nejistoty zvyšuje rozpočet. Dozvěděli jsme se, že stavební náklady Tunelu Blanka mají být o deset miliard korun vyšší, než se předpokládalo. Uzavření koncesionářské smlouvy na takto „připravené“ dílo nelze vůbec připustit.
Ani dokonale připravený projekt však není bez rizik. Ocenění rizika, která jsou při smlouvách na desetiletí extrémně vysoká a smluvní strany je těžko mohou ovlivnit, je vážným problémem. Vzhledem k technickým, finančním, politickým vlivům, ale i potenciálním zásahům vyšší moci jsou generovány mimořádně vysoké náklady v oblasti právního, organizačního, technického i ekonomického poradenství. Kromě toho je třeba uvažovat i s náklady na kontrolu plnění smlouvy po celou dobu její platnosti. V případě neúspěchu takových projektů mohou vznikat i náklady soudní, případně arbitrážní.
Na stranu nákladů PPP projektů je třeba připočíst také fakt, že náklady na financování soukromých partnerů jsou vždy vyšší než náklady financování státními dluhopisy.
Přínosy těchto projektů bývají spatřovány především ve vyšší efektivitě soukromého sektoru v oblasti pořízení stavby a optimalizaci nákladů na údržbu a provoz. O těchto přínosech nejsem vůbec přesvědčen, připouštím, že významným efektem může být rychlejší zprovoznění stavby a její časnější využívání.
Ostatně, zmíněná studie Hodgea a Greveho analyzuje některé významné příklady PPP projektů z celého světa a poukazuje na některé úspěšné i neúspěšné projekty. Jistěže, výsledky takových výzkumů jsou významně ovlivněny metodikou. Vedle již popsaných negativ je poukazováno mimo jiné i na problém, kdy se vláda zřekne své tradiční role správce programu a následně čelí násobnému střetu zájmů. Vedle toho jsou však zmíněny i příklady úspěšných projektů, které přinesly očekávané snížení nákladů i zkrácení doby potřebné na realizaci projektu.
Příklad Národní technické knihovny
O tom, nakolik se předpoklady státních institucí mohou lišit od závěrečné bilance, svědčí následující příklad. Nejvyšší kontrolní úřad ukončil kontrolu 10/30 Peněžní prostředky určené na výstavbu nové budovy Národní technické knihovny v Praze 6 – Dejvicích. V tomto případě se nejednalo o klasický PPP projekt. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy nemělo na realizaci dostatek finančních prostředků ze státního rozpočtu, a proto v roce 2004 vládě navrhlo zajištění výstavby za účasti strategického partnera, který bude akci spolufinancovat formou dodavatelského úvěru. Jako přínos účasti strategického partnera uvedlo jeho schopnost stavbu urychlit tak, že bude dokončena do června roku 2006. Předpokládané celkové náklady stavby 1 592 milionů korun měly být účastí strategického partnera navýšeny o 217,4 milionu (celkem tedy na na 1 809,4 milionu Kč) a úvěr měl být splácen do konce roku 2010 ve výši 300 milionů korun ročně.
V průběhu realizace však došlo ke zvýšení nákladů na 2 377,634 milionu Kč, tj. o 785,634 milionu. Dokončení akce urychleno nebylo a stavba byla dokončena až v roce 2008. Splácení úvěru bylo prodlouženo až do konce roku 2013. Negativní vliv na výši nákladů měla i skutečnost, že se Státní technická knihovna (právní předchůdce NTK) vzdala možnosti ověřit oprávněnost cen dílčích provedených prací a dodávek, popřípadě specifikovat úspory, neboť strategický partner nebyl povinen dokládat skutečně provedené množství prací a dodávek.
Značné překročení nákladů stavby Národní technické knihovny navýšilo ekonomický parametr „cena za měrnou jednotku obestavěného prostoru“, který dosáhl 13 803 Kč/m3, tj. o asi 38 procent více, než uvedlo ministerstvo v dokumentaci programu. V prvním roce provozu (od září 2009 do září 2010) byla návštěvnost objektu dle statistických údajů zhruba 286 tisíc osob, přitom investor předpokládal, že objekt bude využívat až 900 tisíc návštěvníků ročně.
Považuji za chybu, že se Superstrategie ministerstva dopravy vytratila z médií hned poté, kdy se veřejnost dozvěděla, že „ani ta naše silnice se hned tak stavět nebude“. Mají-li se totiž naplnit záměry ministerstva dopravy, zaváže se stát ke splátkám za PPP projekty ve výši téměř 20 miliard korun ročně na dlouhá desetiletí. Myslím, že je ostražitost na místě.
V seriálu Protikorupční příručka vyšlo:
