Správní soudnictví není jen pro úzký okruh „fajnšmekrů“

Už jen čtyři měsíce zbývají Josefu Baxovi z jeho mandátu předsedy Nejvyššího správního soudu (NSS). Za 15 let „na zelené louce“ vybudoval jednu z nejrespektovanějších institucí v české justici. Jelikož správní soudy zpravidla rozhodují o aktech exekutivy, nezřídka NSS „hnul žlučí“ vrcholným politikům. I proto je podle Baxy důležité, koho prezident Miloš Zeman vybere za jeho nástupce v čele soudu.

V rozhovoru pak mimo jiné říká: „Je malý zázrak, že v podmínkách současné reality, kdy společnost netrpí přehnanou úctou k autoritám ani ke státu a je velmi kritická k justici, že NSS za těch 15 let získal důvěru, respekt a v zásadních věcech neselhal.“

LIDOVÉ NOVINY: Krátce po jmenování předsedou Nejvyššího správního soudu (NSS) v roce 2003 jste novinářům na otázku, k čemu NSS je, odpověděl, že lidé dostali spojence ve svém věčném boji proti úřadům. Nakolik se to za 15 let podařilo naplnit?

BAXA: Je to jeden z cílů, který nebude nikdy dosažen, ale nesmí se rezignovat na snahu se k němu přibližovat. Je to spíše ideál, protože ne všichni, kteří se na nás obrátí, v nás získají spojence – vždy záleží na tom, zda skutečně bylo nějakým aktem veřejné správy zasaženo do jejich subjektivních práv. Dovoluji si ale opatrně říci, že je malý zázrak, že v podmínkách současné reality, kdy společnost netrpí přehnanou úctou k autoritám ani ke státu a je velmi kritická k justici, že NSS za těch 15 let získal důvěru, respekt a v zásadních věcech neselhal.

Všem nastupujícím zaměstnancům říkám, že je to velmi křehká hodnota, na které se musí pořád pracovat a musí se chránit, protože to může ze dne na den zkazit kdokoliv, od paní z podatelny po předsedu soudu. Taková důvěra se těžko získává a lehce ztratí a mnohem hůř získává nazpět.

LIDOVÉ NOVINY: NSS byl symbolem celé reformy správního soudnictví. Jde tedy za těch 15 let říci, že byla posílena ochrana občanů vůči orgánům veřejné moci?

BAXA: Určitě. Jak známo, zatímco totalitní režimy správní soudnictví nepotřebují a je to jedna z věcí, kterou likvidují, pro demokratické právní státy je to jeden ze základních stavebních kamenů. Správní soudnictví není jen pro úzký okruh „fajnšmekrů“, ale rozhoduje věci, s nimiž se běžní lidé setkávají mnohem častěji než s civilními a trestními soudy.

LIDOVÉ NOVINY: Před nástupem na NSS jste byl trestní soudce, několik let také náměstek ministra spravedlnosti. Jak dlouho trvalo, než jste si zvykl na novou roli?

BAXA: Kdybych byl civilním soudcem, byla by adaptace asi horší. Jelikož jsem se zabýval trestním právem jako právem veřejným, dobře jsem chápal vztah státu a jednotlivce. Velmi mi pomohla zkušenost z ministerstva, kdy jsem právo i justici viděl v celé jejich šíři – jak na ně nahlíží politika, veřejnost i média.

Uvědomil jsem si, že je tady jedinečná šance, jež se už nikdy nezopakuje – vytvořit soud bez předsudků, neopakovat chyby, kterými je tradiční justice provázena. Zkrátka zkusit vytvořit trochu jiný soud. Věděl jsem, že pokud chci před svými kolegy obstát, musím se stát správním soudcem, kterým jsem do té doby nebyl. Tehdy byly do jisté míry na startu všichni, protože vzniklo nové procesní i institucionální prostředí.

LIDOVÉ NOVINY: Velmi nezvykle jste nastavil výběr soudců NSS. Jsou mezi nimi původní profesí akademici, advokáti, ale i hodně mladí soudci okolo třicítky. Bylo těžké si to obhájit?

BAXA: Velmi. Tehdy se totiž ani neočekávalo, že by se měl NSS odlišovat od ostatních soudů, výběr soudců nevyjímaje. Uvědomil jsem si ale, že právo je dnes natolik složité, že při řešení nejtěžších případů tady musí být nejpestřejší paleta lidí s různou životní zkušeností, různými hodnotami a pohledy na právo, aby se to všechno střetlo a promíchalo. To vše má vygenerovat právní názor, jenž je přesvědčivý nikoliv proto, že jej vydal NSS, ale protože je opřen o důkladnou argumentaci soudců, kteří zvažovali různé varianty, a netváří se, že je jim od začátku všechno jasné, ale poctivě přiznají, že uvažovali i jinak.

LIDOVÉ NOVINY: Bylo těžké mezi soudci takovou otevřenost prosadit? Ani dnes to není samozřejmé.

BAXA: Existují záznamy z porad, kde jsme o tom vedli velmi pestré debaty. Vzpomínám si na jednu kolegyni, která nechtěla dát svou fotku na internet, protože se bála, že by ji na ulici někdo poznal. Podobnou diskusi vyvolal i záměr publikovat všechna rozhodnutí na webu, prý že to zahltí počítače a vše bude nepřehledné. Po čase mi ale jiná kolegyně řekla, že na tom něco je. Když totiž ví, že rozsudek půjde dohledat i za deset let, bude jej formulovat trochu jinak, než kdyby jej jen rozeslala v obálce dvěma účastníkům.

Ve vztahu k médiím se tehdy zachovávala teze, že se s nimi soudce nemá bavit, neboť vše je přece v rozhodnutí. Nebylo to jednoduché, ale vyplatilo se to. Spravedlnost je totiž věc veřejná. Sice už se nevykonává na náměstích jako kdysi v antice nebo ve středověku, ale veřejnost má stále právo soudy sledovat, což může pomoci v přijetí jejich rozhodnutí.

LIDOVÉ NOVINY: Považujete výběr soudců za jednu z nejdůležitějších kompetencí předsedy NSS? Protože nikdo se bez jeho souhlasu nemůže stát soudcem „jeho“ soudu.

BAXA: Je to důležitá kompetence, ale nikoliv ta nejdůležitější. Zatím nám sem nikdo soudce „necpe“, vždy šlo o preferenci předsedy soudu a nikdy se mi nestalo, že by ministr spravedlnosti nebo prezident proti výběru něco namítal. Je ale pravda, že v prvních letech se řada lidí o tuto funkci ucházela, a já jsem řekl ne. Chodily mi dopisy i od právníků obecních úřadů, co projednávali přestupky, a mysleli si, že by byli skvělými soudci.

Můj nedávno zesnulý kolega Jan Vyklický říkal, že to, že se to povedlo, ještě neznamená, že je to správně. Umím si totiž na svém místě představit člověka z jiného těsta, který by tuto volnost mohl využít úplně jinak. Aniž by mě k tomu někdo nutil, o výběru soudců na NSS jsem sepsal dvě memoranda, dle nichž se už několik let řídím. Kdyby chtěl někdo v budoucnu kormidlem prudce otočit, veřejnost by se mohla ptát, proč se opouští transparentní systém, který se osvědčil.

LIDOVÉ NOVINY: Jak se postupem času formoval vztah NSS a institucí, do jejichž rozhodnutí začal svými verdikty zasahovat? Pamatujete si na první konflikty?

BAXA: Vzpomenu si hned na tři. Od Nejvyššího soudu jsme převzali agendu týkající se voleb a politických stran. Tehdy přijel jeden vrcholný úředník z ministerstva vnitra s tím, že se jde domluvit na nějaké spolupráci, která podle jeho slov dříve fungovala. Tak jsme mu s předsedou volebního senátu Vojtěchem Šimíčkem řekli, že je účastník řízení a že se mu ozveme, pokud budeme v řízení něco potřebovat…

Druhá byla oblast důchodové agendy, kde řada případů závisí na posouzení zdravotního stavu. Vypravilo se sem vedení České správy sociálního zabezpečení a řeklo nám, že dříve spolu se soudci a posudkovými lékaři pořádali semináře, kde si o různých diagnózách vyprávěli, a chtěli by v tom pokračovat. Tak jsem jim řekl, že to není dobré, protože tam chybí ta druhá strana. Takže to jsme také zarazili. A s celou delegací přišla velmi razantně jedna bývalá náměstkyně ministerstva financí a řekla, že si máme při rozhodování dobře uvědomovat, že z daní jsou hrazeny i naše platy…

LIDOVÉ NOVINY: Bylo tedy vidět, že exekutivě správní soudnictví nechybělo?

BAXA: Přesně tak. Třeba v oblasti daní existovalo osm daňových republik – v Českých Budějovicích se rozhodovalo jinak než v Hradci Králové. Najednou se ale objevil nový hráč, který nejenže sjednotí obě města, ale do jisté míry veřejnou správu začal zavazovat svými názory.

LIDOVÉ NOVINY: Nakolik jde NSS chápat jako politického aktéra?

BAXA: Soudy se nechovají politicky, ale nežijí ve vzduchoprázdnu a jejich rozhodnutí mívají dopady i do politiky. Pokud třeba vláda zvolí velmi drsný způsob výběru daní, správní soud to může zastavit. Jestliže rozhodne, že do země nepustí žádné cizince, soudy ji musejí upozornit na mezinárodní závazky a evropské právo. Nebo pokud obce schválí územní plán a určí, kudy povede dálnice.

Jestliže ale není dodržen právní základ a politickým rozhodnutím je zasaženo do individuálních práv, soud zasáhnout musí. Nikdy nebude motorem, ale často bude brzdou. Život jde rychleji než právo. Někdy soud trochu posune život nebo spíš interpretaci a aplikaci práva, i když zákonodárství stojí na místě a nereaguje na nové jevy. Když se ale jindy parlament utrhne ze řetězu a přijme něco extrémního, soud je retardér, který to trochu zpomalí.

LIDOVÉ NOVINY: Jaké bylo první opravdu politické rozhodnutí NSS?

BAXA: V roce 2004 jsme zrušili senátní volby v obvodu Prahy 11, ve kterých zvítězil Jan Nádvorník (ODS). Tehdy se na naši adresu velmi ostře vyjádřil i tehdejší prezident Václav Klaus. Ve výsledku pak Ústavní soud toto naše rozhodnutí zrušil. Při plném respektování jejich rozhodnutí si myslím, že to byl moment, kdy začala hrubnout volební kampaň, a my jsme volby zrušili na základě toho, že pojmy čestného a poctivého vedení volební kampaně nejsou úplně prázdné. Ústavní soud ale řekl, že v čase voleb jsou „vlajky na půl žerdi“ a dovoleno je skoro vše.

LIDOVÉ NOVINY: Politika ale může mít i ten rozměr, že se někdo může snažit soud ovlivnit prostřednictvím jeho předsedy. Stalo se někdy, že se u vás někdo pokoušel „něco zařídit“?

BAXA: Nebudu konkrétní, ale zejména v prvních letech takové snahy byly. Pak jsem ale zřejmě získal takovou pověst, že ti lidé zjistili, že je zbytečné za mnou chodit… V oficiální politické rovině jde soud ovlivnit dvěma směry. Buď mu omezíte jeho pravomoci, což jde ale přímo proti dnešnímu trendu, kdy se dříve výsostně politická rozhodnutí přenáší do soudního systému.

Souvisí to se stále větší veřejnoprávní regulací, která soudy vtahuje do řady regulace procesů, aniž by si o to soudy říkaly. Druhým způsobem je personální obsazení, kdy z něj jmenováním loajálních lidí uděláte ochočené zvířátko, co bude vrnět nebo poštěkávat, ale nikdy nekousne.

LIDOVÉ NOVINY: Má předseda soudu vliv na jednotlivé kauzy?

BAXA: Předseda každého soudu má cukr i bič. Když chce, má silné nástroje dostat nějakého soudce na svou stranu. Může mu dát výhody – auto, větší kancelář, lepší agendu, zahraniční pracovní cesty. Nebo mu naopak může začít vyčítat průtahy. Nedělejme ze sebe netečné anděly. Někteří na to slyší. Takže předsedové soudů mají reálnou moc, zejména prostřednictvím vydávání rozvrhu práce, a dohled nad nimi není příliš efektivní.

Pokud by někdo zvenčí chtěl něco ovlivnit v justici, pak není úplný blázen, aby šel přímo za konkrétním soudcem, vždy bude volit méně nápadnou cestu. Předseda je štítem soudu v dobrém i ve zlém, věří svým soudcům a nastavuje široká záda, aby k nim nikdo nepronikl. Na druhou stranu ale musí být velmi náročný směrem dovnitř soudu, aby věděl, komu má věřit a za koho se zaručuje.

LIDOVÉ NOVINY: Již v říjnu by měl do čela NSS usednout nový předseda. Jeho jmenování je ale čistě politickou záležitostí, protože ho jmenuje prezident a kontrasignuje předseda vlády. Co chcete na plánované schůzce říci prezidentu Miloši Zemanovi?

BAXA: Jestli o něčem rozhodují nejvrcholnější ústavní činitelé, kteří jsou politicky generováni, politicky uvažují a nesou politické důsledky, pak si nemůžeme myslet, že si najednou vymění mozek a budou uvažovat jinak. Samozřejmě je to politické rozhodnutí. Má to ale zákonný půdorys, který by se měl dodržet, nikoliv jen formálně, ale skutečně naplnit obsahem do posledního písmenka (zákon stanoví, že předsedou Nejvyššího správního soudu může být jmenován soudce tohoto soudu, funkční období pak stanoví na deset let – pozn. red.). Jen tak se zachová nezávislost soudu.

Některá politická rozhodnutí jsou krátkozrace opřena o víru ve vládu většiny. Myslím, že by se to mělo pomalu obracet ve víru ve vládu práva. Aby si i ti, kdo právě drží většinu a jsou opojeni mocí, uvědomili, že příště mohou stát slabí v koutě a budou rádi za každou záruku proti zneužití systému proti nim samotným. Jinými slovy, na rovnost před zákonem a soudní ochranu se musí spolehnout jak mocný, tak bezmocný.

To je ta nejlepší lekce z ústavního práva, kterou pochopí i poslední člověk v zemi, když uvidí, že se před zákonem skloní i ti nejvyšší. Je také třeba si uvědomit, že role prezidenta končí v okamžiku, kdy jmenuje soudce nebo předsedy soudů. Pak už nemůže očekávat vděk ani to, že budou „na telefonu“ a splní každé přání toho, kdo je tam poslal.

LIDOVÉ NOVINY: Velmi prosazujete, aby byl předsedou soudce Nejvyššího správního soudu, který zároveň v postu vydrží celých deset let. Proč?

BAXA: Je to promyšlené. Znamená to, že to má být někdo, kdo zná instituci i její úkoly, smysl, problémy… A podmínka desetiletého mandátu má smysl, protože tato doba přesahuje funkční období prezidenta i předsedy vlády – příštího funkcionáře tak má vybírat už jiná politická reprezentace. Je to systémová záruka, že soud se může chovat nezávisle, a to včetně jeho předsedy.

LIDOVÉ NOVINY: Objevují se spekulace, že by vás v čele soudu mohl nahradit váš současný místopředseda Michal Mazanec, jenž by ale kvůli věku mohl být ve funkci jen do konce roku 2021. Je to špatně?

BAXA: Nechci to personifikovat, ale marná sláva, tři roky jsou málo. Podstatnou hodnotou nezávislosti justice je, že vrcholné posty se obsazují jen jednou za deset let, ne každý rok. Když se obsazují mezinárodní soudy, o post soudce se mohou ucházet jen lidé, kteří mohou odsloužit celý mandát. Netvrdím, že za tři roky se nedá vůbec nic stihnout, ale přece jen, pro určitá rozhodnutí musíte vědět, že máte čas je uskutečnit. A také je důležité nebýt jen na počátku, ale sledovat také důsledky svých rozhodnutí a unést za ně odpovědnost.

Vidíte to sami, ptáte se mě na 15 let staré věci a já nechci krčit rameny a říkat, že to je dávno a nepamatuji si to. Hlásím se ke své odpovědnosti od ledna 2003 až do dneška. Všechny soudce jsem si vybral, a pokud někdo z nich selže, je to i moje odpovědnost. Ať už mě nahradí kdokoliv, nesmí myslet v první řadě na sebe, ale na instituci, za niž bude připraven deset let nést odpovědnost. Nesmí být jako jezevec zalezlý v noře, ale v případě potřeby aktivně soud hájit.

LIDOVÉ NOVINY: Množí se i spekulace, že by do čela NSS mohl usednout někdo zvenčí. Je problém, že by soud mohl vést někdo, kdo nevidí do jeho „střev“?

BAXA: Pochopil bych situaci, kdyby šlo o široce respektovanou odbornou autoritu. Dejme tomu, že by třeba skončil profesor Jiří Malenovský na Soudním dvoru EU. Pokud by se mě někdo ptal na názor, řekl bych, že pro soud by bylo velmi obohacující mít v čele takovou osobnost. To přece není tak, že koho si Baxa nevybere, a kdo tu s ním deset let nechodil na pivo, nemůže být předsedou. To si opravdu nemyslím! Ale výběr by měl být kultivovaný a všichni by měli mít na mysli osud soudu, nikoliv vlastní kariéru.

Když slyším o lidech, kteří se správním soudnictvím nikdy neměli nic společného, pátrám po jejich motivacích být v čele NSS. Mám z toho obavu. Příchod nějakého „sekáče“ zvenčí bych pochopil, kdyby byl soud ve špatném stavu a bylo třeba dát jej do pořádku. Ale tak to není, naopak vůbec nevidím důvod, proč by měl soud „zachraňovat“ jakýsi nucený správce. Nechci ale rozdmýchávat vášně, jsou to snad spíše spekulace než realita.

LIDOVÉ NOVINY: Když je řeč o spekulacích, už se rojí nápady, co byste v budoucnu mohl dělat – ústavní soudce či nejvyšší státní zástupce… Zdá se, že vás lidé vnímají spíše jako funkcionáře než jako soudce. Dovedete si představit, že zbytek kariéry strávíte „jen“ jako soudce?

BAXA: Často jsem kritizoval funkcionáře, kteří panicky hledali další místo, protože si nedokázali představit, že by šli zpět soudit. Je to ale výraz velké neúcty říkat, že bych byl „jenom“ soudce. Nikdy jsem soudit nepřestal – vždy jsem byl členem jednoho z tříčlenných senátů, všech asi 250 rozhodnutí rozšířeného senátu bylo vydáno pod mým předsednictvím, jsem také členem volebního senátu. Nepovažoval bych to za žádnou degradaci.

Na druhé straně jsem ale možná v té funkci projevil další schopnosti a mám zkušenosti, které by se třeba ještě daly využít. Není ale v mé povaze, abych si hledal nějaké místečko, leštil kliky a vtíral se do přízně. To nikdy dělat nebudu a nijak neřeším, co budu dělat po 1. říjnu 2018. Pokud nějaká nabídka přijde, budu zvažovat, co je poctivé a co ne.

LIDOVÉ NOVINY: Opravdu se o to nestaráte?

BAXA: No, vlastně starám… Zrovna jsem si byl vyzkoušet křeslo, abych věděl, na čem budu od podzimu sedět. Bude to velká změna, ale mám řadu kolegů a kolegyň, kteří mají složitější situaci, dlouhé roky také dojíždějí přes 300 kilometrů, mají rodiny a starosti, ale nemají služební auto, řidiče a další servis, jako jsem měl já. Tak přece nemohu říkat, že se bez toho neobejdu, to by pro ně byla facka. To by se ze mě stal justiční papaláš, který si nedovede představit, že bude něčím menším, než byl doposud.