Kdo čekal, že volby konečně pročistí vzduch a bude se moci začít na novo s čistým štítem, byl na špatné stopě. I vzhledem k povolebním manévrům v ČSSD z výsledků žádná na první pohled evidentní koalice nekouká, a to má řadu dopadů. Jedním ze zásadních je otázka, jak bude Česko v příštím roce hospodařit.
Prezident Miloš Zeman v nedělních Otázkách Václava Moravce prohlásil, že v době jeho vlády také došlo k rozpočtovému provizoriu, a nestalo se vůbec nic. Dokonce sebejistě pronesl: „O rozpočtovém provizoriu zpravidla mluví se strachem ten, kdo nezná ani ekonomickou teorii ani ekonomickou praxi.“
Nutno poznamenat, že kdo zná ekonomickou teorii a praxi, měl by primárně vědět, že odhadovat stav věcí příštích na základě minulosti je holý nesmysl a chybná aplikace logiky, jako když vyšije. Ekonomiku v různých dobách ovlivňuje nespočet různých faktorů s různou intenzitou, přičemž skladba i intenzita těchto faktorů se neustále mění.
To by měl prognostik vědět
Představme si rok, kdy se neděje vůbec nic podstaného. V takový moment všem složkám ekonomiky hne žlučí třeba i zvýšení sazby některé daně o jeden procentní bod. Pokud by však v tomtéž roce v dané lokalitě došlo kupříkladu k výbuchu sopky, bude veškerá pozornost logicky upnuta jiným směrem a o daně by se nikdo nestaral. Léta vlády Miloše Zemana jsou jednoduše nesouměřitelná s dneškem a prezident to musí dobře vědět, zejména živil-li se takovou dobu jako prognostik.
Problém, s nímž máme co do činění nyní a který za Zemana nebyl na stole, jsou mimo jiné evropské fondy
Podle Zemana dále záleží na tom, jestli rozpočet předchozího roku nebyl sestaven „úplně pitomě“. Pokud ne, dá se podle něj hospodařit i v roce následujícím. To by byla pravda, pokud by byl rozpočet jako rozpočet, jenže ono je to trochu jinak. Ve stavu rozpočtového provizoria se smí měsíčně utratit jedna dvanáctina výdajů předchozího roku. To v podstatě vylučuje nějaké efektivní řízení likvidity a větší investice, z důvodů, o nichž se ještě zmíníme.
Problém, s nímž máme co do činění nyní a který za Zemana nebyl na stole, jsou mimo jiné evropské fondy. Tyto prostředky, s nimiž se v české ekonomice počítá, je nutné nějak kofinancovat, respektive je nutné je „předplatit“, což je v provizoriu prakticky nemožné. I kdyby to nevedlo k ničemu jinému, je zřejmé, že neziskový sektor za výpadek financování moc vděčný nebude. Cena dluhu je pak dalším faktorem, jenž je dnes citlivější nežli v době Zemanova premiérství.
Úvodem však zkusme rozebrat, co čeká Česko v oblasti státního rozpočtu na příští rok. Rozpočet na rok 2014 prozatím schválila jen vláda bez důvěry sněmovny. Ve sněmovně jej neměl kdo projednat ani schválit, protože byla rozpuštěna. To má asi stejnou váhu, jako by se nestalo vůbec nic. Optikou Ústavy ČR, zákona o rozpočtových pravidlech a jednacího řádu sněmovny nemá takový rozpočet ani cenu papíru, na němž je napsán.
Jinými slovy – sněmovna po své ustavující schůzi 26. listopadu obdrží od Rusnokovy vlády tentýž návrh rozpočtu. Pravděpodobnost, že by ho jen odmávla a nechtěla na něm nic měnit, je naprosto minimální. Jednotlivé strany budou chtít prosadit část svých programových priorit, které pochopitelně stojí peníze. Nicméně není vůbec zřejmé, kdo vlastně bude rozpočet schvalovat.
První termín jsme už prošvihli
Podívejme se na situaci ryze technicky. Jde o natolik složitý proces, že je mu v jednacím řádu sněmovny věnováno několik samostatných odstavců. Je naprosto vyloučeno, že by se po 26. listopadu zbrusu nová sněmovna, která nemá zvoleny důležité orgány, výbory a další nezbytnosti, mohla tímto materiálem zabývat. Nota bene s nikoli mizivou pravděpodobností můžeme předpovídat, že v nastalé konstelaci politických sil nebude ustavení sněmovních orgánů selankou.
Vezměme to popořadě a zkusme se řídit termíny, jež stanovují zákony. V prvé řadě má vláda předložit sněmovně návrh rozpočtu do konce září. Nepodaří se, ale s tím by se ještě dalo žít. Podstatně složitější je proces, který se ve sněmovně s tímto dokumentem odehrává.
Předseda sněmovny hned po obdržení rozpočtu tento dokument přikáže k projednání rozpočtovému výboru. To nebude úplně snadné, protože 26. listopadu jistě nebude ani předseda, tím méně rozpočtový výbor. Právě na ustavující schůzi bude předseda sněmovny zvolen, zároveň by mělo dojít ke shodě o počtu výborů a sněmovních komisí. To je proces, který se protáhne na několik dní pravidelně, natožpak nyní. Když si tipneme, že k prvnímu prosinci v této věci ještě jasno nebude, nebudeme daleko od pravdy.S ohledem na priority stran je dost možné, že cílem bude rozpočet kompletně přepracovat
Navíc je zde pár zákonných opatření, která se mimo jiné týkají daní a výdajů státního rozpočtu (kupříkladu navýšení plateb za státní pojištěnce). Rozpočet navržený Rusnokovou vládou s nimi počítá, a pokud je sněmovna neschválí hned po svém ustavení, přestanou platit a rozpočet bude tím pádem naprosto na vodě. Ale to je jen drobná vsuvka dalšího z možných komplikujících prvků.
Kolik se bude smět utratit
Zkusme však optimisticky předpokládat, že někdy začátkem prosince začne být jasno o složení sněmovních výborů. V ten moment lze s rozpočtem již něco dělat. S ohledem na priority stran je dost možné, že cílem bude rozpočet kompletně přepracovat. Jakým směrem se budou úpravy ubírat, nemá nyní smysl jakkoli předjímat.
Vraťme se tedy k tomu, že předseda sněmovny přikáže rozpočet k projednání rozpočtovému výboru. Předpokládejme, že výbor již bude funkční, a nebudou v něm zuřit politické boje o předsednictví tohoto extrémně důležitého sněmovního orgánu (přijde to až za měsíc, takže si snad trochu naivity dovolit můžeme). Výbor tedy rozpočet projedná a na řadě bude první čtení návrhu rozpočtu.
To je svým způsobem klíčové. Hraje se v podstatě jen o tři čísla – příjmy, výdaje a deficit. Pokud se sněmovně nebudou tato tři čísla (příjmy 1099,3, výdaje 1211,3, deficit 112 miliard) z návrhu Rusnokovy vlády zamlouvat, může je jednoduše odmítnout a rozpočet vrátit vládě k přepracování. Lhůta pro předělání je minimálně dvacet, maximálně 30 dnů. Když půjde všechno jako na drátkách, dostane sněmovna nový návrh rozpočtu pod štědrovečerní stromek.
Zde bude zajímavá role Rusnokova kabinetu. Nikdo ho nevolil, důvěru sněmovny nedostal a svá křesla získal jen a pouze z vůle prezidenta Miloše Zemana. Těžko říct, proč by se měl ohlížet na to, co si myslí nějaká nově zvolená sněmovna. Ostatně, vezmeme-li v potaz například obrovské personální změny, které kabinet už zvládl provést, je vidět, že si s legitimitou svého počínání hlavu moc neláme.
Rozpočet pod stromeček
Ale opět s důvěrou školáčka předpokládejme, že tentokrát se umoudří a předloží sněmovně rozpočet s takovými základními parametry, na nichž se poslanci domluvili. V průběhu Vánoc bychom pak mohli mít naději na opakované první čtení návrhu zákona o státním rozpočtu, tentokrát už s parametry, které se líbí nové politické garnituře. Sněmovna je schválí a může se přistoupit k dalšímu kroku – projednávání rozpočtu ve výborech. V rámci prvního čtení se totiž poslanci také usnesou, které výbory mají rozpočet projednat.
Obvykle je rozpočet po kouskách přikázán výborům podle jejich zaměření. Třeba rozpočet ministerstva zemědělství dostane zemědělský výbor. Výborů může být klidně i dvacet, přičemž celkem mají na projednání rozpočtu minimálně pět dní. Můžeme si dovolit zažertovat, že výbory budou projednávat jednotlivé části rozpočtu za zvuku novoročního ohňostroje. Jenže už v ten moment země vstupuje do stavu rozpočtového provizoria.
Tisíce pozměňovacích návrhů?
Den poté, co rozpočet projednají výbory a navrhnou své změny (mohou navrhovat změny jen v rámci kapitoly, kterou projednávaly), může přijít druhé čtení. To bývá nejzajímavější, protože s návrhy přicházejí poslanci sami za sebe. V minulých letech počet pozměňovacích návrhů od poslanců nezřídka překračoval jeden tisíc.
Je ale otázka, zda se nevrátíme do časů, kdy poslanci předkládali přes tisíc pozměňovacích návrhů
Teprve v době Topolánkovy a Nečasovy vlády tento počet rapidně poklesl na maximálně desítky, spíše jednotky. Je ale otázka, zda se nyní nevrátíme na původní hodnoty. Poslanci totiž mohou s rozpočtem dělat prakticky cokoli, například navrhnout, aby se škrtly důchody a místo toho se postavil kanál Dunaj – Odra – Labe. Limit je pouze jeden – nesmí se měnit celkové příjmy, výdaje ani deficit.
Dva dny po skončení druhého čtení se teprve může konat čtení třetí, kde se o jednotlivých návrzích hlasuje. Pak se hlasuje o návrhu rozpočtu jako celku, a pokud jej sněmovna schválí, jde rozpočet k podpisu prezidentovi. Jak vidno, může se tak stát třeba na tři krále. A to je, jak patrno, mimořádně optimistický scénář. Do té doby je Česká republika ve stavu rozpočtového provizoria.
Škody
Provizorium má předně dopad na důvěryhodnost země. Kdo by totiž chtěl investovat do dluhopisů země, která si neumí ani schválit rozpočet? O jiných prvcích nestability nemluvě, jako že o ně nebude nouze. Tak se může lehce stát, že narostou úroky, za které si nyní Česko půjčuje. Už to by byla škoda, míněna škoda vyjádřitelná v penězích, protože nyní jsou úroky z českého státního dluhu velmi nízké.
Dále jsou tu dopady technické. Neexistuje totiž žádný jízdní řád vládních financí, tudíž se jede podle starého. Celkové výdaje letošního roku (1,18 bilionu korun) by se vydělily dvanácti a ministerstva by směla utratit každý měsíc jen právě tuto částku.
Dále je v době provizoria možné financovat prakticky jen běžné, respektive provozní výdaje, tedy sociální dávky, mzdy, elektřinu a podobně. Explicitně sice žádný zákaz investic v zákonech není, ale v realitě to tak zpravidla bývá.
Důvod je prostý: povinné výdaje (jako jsou třeba právě důchody či sociální dávky) mají tendenci rok od roku narůstat. Pokud je tedy nutné hospodařit s výdaji ve výši předchozího roku při současném vyplacení všeho, co zákon vyplatit nařizuje, musí se masivně škrtat všude tam, kde je to podle zákona možné, tedy především v přímých investicích, či prostředcích na kofinancování evropských projektů.
Než se to naučí...
Jednací řád sněmovny nebo zákon o rozpočtových pravidlech nejsou dokumenty, které si lze nastudovat za pár večerů
Problém bývá s rozjetými investičními akcemi (zejména stavebními), jejichž pozastavení přináší další náklady na konzervaci staveb, ochranu a řadu dalších. Dalo by se říci, že nečinností vzniká jakýsi vnitřní dluh.
Ať už pak ze současné sněmovny povstane jakákoli podporovaná vláda, je zjevné, že její startovní pozice bude extrémně komplikovaná. A čím déle to bude trvat, tím bude komplikovanější. S mírnou nadsázkou se z tohoto hlediska dají pochopit některé strany či uskupení, které v předvolebních debatách avizovaly, jak se těší na opoziční roli. Každý, kdo se trochu orientuje v rozpočtové problematice, což jsou prakticky jen zavedené strany, protože nová uskupení o tom viditelně nemají ponětí, by asi raději zůstal stát stranou.
Problém bude i se spoustou nových poslanců, kteří nemají zkušenosti s politikou a už vůbec ne se sněmovními procedurami. Jednací řád sněmovny nebo zákon o rozpočtových pravidlech nejsou dokumenty, které si lze nastudovat za pár večerů. Podobně jako v roce 2010 působili poslanci Věcí veřejných ve všem chaos, protože naprosto „netušili, která bije“, zřejmě se i nyní dočkáme opakování tohoto jevu. I tento faktor může schválení rozpočtu oddálit, přičemž každý den rozpočtového provizoria se může velmi prodražit.