Docent Jan Kysela (38) vede Katedru politologie a sociologie Právnické fakulty Univerzity Karlovy, je rovněž tajemníkem Stálé komise Senátu Parlamentu ČR pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury. ČESKÁ POZICE se zkušeného ústavního právníka Kysely mimo jiné zaptala, zda a případně co se v českém ústavním pořádku změní v souvislosti s tím, že jsme si prezidenta poprvé mohli zvolit přímo.
Řádné prezidentské volby
ČESKÁ POZICE: Tento týden vypršela lhůta pro podání stížností k Nejvyššímu správnímu soudu napadajících řádný průběh prezidentské volby. Část návrhů se týká toho, že volební kampaň Miloše Zemana byla vedena nečestně a nepoctivě. Co vůbec znamená v tomto kontextu čestnost a poctivost?
KYSELA: Ono nejde jenom o to, je-li kampaň poctivá, nebo čestná. Když si u Nejvyššího správního soudu stěžujete na nečestnost a nepoctivost, pak musíte především dokázat, že porušení těchto zásad bylo natolik významné, že mohlo ovlivnit výsledky voleb. Jinými slovy, nestačí prokázat, že někdo lže a provozuje antikampaň, to je celkem běžné, musí být prokázáno, že intenzita konkrétní lži byla natolik vysoká, že ovlivnila výsledek voleb. Čím těsnější je výsledek voleb, tím ošemetnější může být, když si protivník počíná nečestně. Ovšem ve chvíli, kdy je rozdíl mezi prvním a druhým půl milionu hlasů, pak sice nemusíte přivést k soudu za ruku půl milionu lidí, kteří dosvědčí, že by hlasovali jinak, kdyby dané lži nebyli vystaveni, měli byste ale být schopni přivést relevantní počet lidí, kteří budou tvrdit, že je daná lež přesvědčila hlasovat pro protikandidáta a že by jinak hlasovali opačně nebo k volbám nešli vůbec.
„Musí být prokázáno, že intenzita konkrétní lži byla natolik vysoká, že ovlivnila výsledek voleb“
ČESKÁ POZICE: Kdyby tedy někdo chtěl zpochybnit poctivost voleb s ohledem na lživost inzerátu v nejčtenějším deníku, pak by musel důkladně doložit, že tento konkrétní inzerát ovlivnil rozhodování dost velkého počtu konkrétních lidí? Lze říci, jak velký by tento vzorek měl být?
KYSELA: To říci neumím. Musel byste ale přinést reprezentativní vzorek, který by měl být průřezem celé společnosti – nesměli by tito lidé být ani z jednoho města, ani z jednoho regionu, muselo by to být komplexnější. Volební soudnictví v tomto bodě tu totiž je v zásadě kvůli jiným okruhům problémů, než aby pátralo po lžích: například tu je tento instrument k prošetření potenciálních manipulací s volebními lístky, nebo že někteří členové volební komise tvrdí, že jiní členové komise nadržovali konkrétnímu kandidátovi a tak podobně.
ČESKÁ POZICE: To znamená, že lež není podle vás dostatečným důvodem, aby soud zpochybnil právoplatnost voleb?
KYSELA: Problém je, že v takovém případě je jediným možným důsledkem soudu opakování voleb. Nic mírnějšího. Přitom ale volby jsou z hlediska demokratického systému a jeho funkčnosti tím, co je vlastně ze všeho nejvíce – vyjádří se v nich nejpřesněji vůle lidí. Když budete volby rušit kvůli – a nechci říci – banalitám, ale kvůli věcem, které nemají nejvyšší důležitost, a nutit voliče, aby je opakovali, pak tím systému rozhodně nepomáháte.
Žijeme přece v prostředí, kde existují různé informační kanály, svobodná média. Je jejich povinností rozkrývat lži a nefér způsoby kandidátů. Samozřejmě, že kdyby existoval pouze jeden typ médií, který by vymýval mozky občanům, pak bych říkal něco jiného. Ale tak to není a i tuto pestrost médií a ověřitelnost všech tvrzení v mediálním prostoru musí vzít soud v úvahu. Koneckonců, když se podíváte na ten konkrétní případ inzerátu v Blesku, pak se o něm okamžitě začalo hovořit a jeho pravdivost se zpochybnila, tudíž občan nebyl vůbec odkázán jen na jednu jedinou informaci.
Jak silný bude prezident
ČESKÁ POZICE: Prezident České republiky byl poprvé zvolen občany v přímých volbách. Změnila tato okolnost legitimitu, chcete-li oprávnění k tomu, aby takto zvolený prezident mohl více a důrazněji zasahovat do věcí veřejných?
KYSELA: Legitimita se změnila. Bezpochyby. Pro prezidenta to může působit jako určitý aktivátor, jako živá voda. Je to ale pouze dispozice – v jeho chování se to projevovat může, ale nemusí. Teprve uvidíme. Bude také záležet na tom, jak k němu budou přistupovat jeho političtí protihráči.
ČESKÁ POZICE: Když říkáte, že přímá volba dává prezidentovi dispozici chovat se jinak, třeba silněji než jeho předchůdci, pak to znamená, že česká Ústava je napsána natolik volně, aby se její význam posunul a zvýraznily se prezidentské pravomoci?
KYSELA: Lecjaký parlamentní systém v sobě obsahuje nějakou predispozici, aby se vyvinul v poloprezidentský. Záleží na osobách, které jsou ve funkcích, a na konkrétní realitě. Rozdíl mezi parlamentním a poloprezidentským systémem nespočívá v tom, že si přečtete francouzskou a českou Ústavu, vypíšete si jednotlivé pravomoci a dospějete k nějakému jasnému výsledku. I česká Ústava nepochybně nabízí možnost se za určitých podmínek vydat cestou poloprezidentského modelu a přímá volba říká jednoduchou věc: posun k poloprezidentskému systému není vůbec nelegitimní, ale přijatelná možnost, protože se na legitimitu z přímé volby vzešlou může zvolený prezident dost dobře odvolat.
„I česká Ústava nepochybně nabízí možnost se za určitých podmínek vydat cestou poloprezidentského modelu“
Když poslanci a senátoři hlasovali pro přímou volbu, tak sice říkali, že jim jde jen o změnu formálního procesu, nikoli o změnu pravomocí, ale nejde teď o to, co si mysleli zákonodárci, ale o to, jak se v této konstelaci bude pohybovat občany zvolený prezident. To ovšem neznamená, že jeho případnému snažení musejí ostatní přitakat, respektive ustoupit. Záleží na politické síle různých aktérů, ale i na ochotě vyvolávat spory o rozsah kompetencí před Ústavním soudem.
ČESKÁ POZICE: Koneckonců v české historii, i v té novodobé, je postava prezidenta obecně vnímaná silněji než v jiných parlamentních demokraciích…
KYSELA: Rozhodně. Ani Václav Havel a ještě méně Václav Klaus nepředstavovali klasické parlamentární prezidenty po vzoru Německa nebo Rakouska. A problém je, že jsme si na to zvykli a zvykáme. Prezidenti se chovají specificky česky a veřejnost to od nich očekává. Spojuje tento úřad s něčím vyšším než s pouhým moderátorem. Nebylo korektní říkat, že přímá volba nebude mít žádný vliv. Ostatně o určitém uhranutí prezidentem svědčí jak to, že vedeme tento rozhovor, tak detailní pozorování, s kým a o čem zvolený prezident Miloš Zeman mluví, co dělá, ba dokonce i jak líbá dceru. Jako by to, jaký je, vypovídalo něco o tom, jací jsme my, když jsme ho zvolili.
ČESKÁ POZICE: Kdybychom se zastavili u zahraniční politiky, v Ústavě se uvádí, že prezident sjednává a ratifikuje mezinárodní smlouvy. Co to znamená?
KYSELA: V Ústavě se třeba také uvádí, že prezident zastupuje republiku navenek. To můžete interpretovat, podle mne nesprávně, tak, že prezident řídí zahraniční politiku. Nesprávné je to proto, že kdyby ústavodárce toto chtěl, pak by to nepochybně přesně takto napsal. Anebo tím chcete říci, že prezident je tváří republiky pro vnější svět. Jinými slovy, nezáleží na tom, jakého máme právě prezidenta, ale je podstatné, jakým hlasem mluví Česká republika, a prezident by měl mluvit hlasem všech, nikoli hlasem vlastním, nebo určité části.
Lze i říci, že například podpis na mezinárodní smlouvě provádí sice prezidentova ruka, nicméně vůle, která ji vede, mu nepatří. V parlamentních systémech je ruka prezidenta vedena pasivně. Problémem je, že si něco myslím já, něco si myslí Václav Klaus, a teď záleží na tom, co vyhraje ve veřejném mínění, respektive v mínění odborné komunity. A to jsou přesně ty prostory, které nově zvolený prezident může využívat.
ČESKÁ POZICE: Měl by být pasivnější v zahraniční politice i přímo zvolený prezident?
KYSELA: Řekl bych, že ano, protože vládne vláda, ale snad s jednou výhradou. Tou je, že prezident republiky může být zvolen s jasným programem a tento program je z logiky věci posvěcen vůlí lidí. Pokud byste byl zvolen prezidentem a kampaň založil na tom, že jste nepřítelem Evropské unie a chcete, aby z ní Česká republika vystoupila, a že pro to uděláte všechno, pak se mi zdá, že tohle může být argument legitimizující aktivnější konání v této věci a politická reprezentace s tím musí počítat. Nevím, jak by s tím kalkuloval Ústavní soud, protože je to argument politický. Nicméně je to důsledek přímé volby: díky něčemu jste vyhrál a jste zavázán svým voličům, abyste to splnil. Problém je, že přímá volba zcela zásadně mění kontext v naznačeném duchu, ale tuto změnu nedoprovází nové vymezení kompetencí.
„Je to důsledek přímé volby: díky něčemu jste vyhrál a jste zavázán svým voličům, abyste to splnil“
ČESKÁ POZICE: Jinými slovy říkáte, že kdo se chopí příležitosti a bude chtít být silným prezidentem s jasným politickým programem třeba v zahraničněpolitické oblasti, pak má otevřené dveře.
KYSELA: Přesněji, kdo se chopí příležitosti, pakliže mu to ti ostatní budou tolerovat. Se silnými protihráči to nepůjde. Ústavní právo je totiž jen v menší míře to, co je na papíře, ve větší míře je výsledkem toho, jak ty věci fungují, a tam mocenské vztahy hrají podstatnou roli.
ČESKÁ POZICE: V Ústavě je napsáno, že prezident jmenuje a odvolává předsedu vlády. Hypotetická otázka: Co se stane, probudí-li se prezident třeba někdy v dubnu a rozhodne se odvolat premiéra?
KYSELA: Podle mne ho nemůže odvolat. Nicméně ptáte-li se, co se stane, když se probudí a premiéra odvolá, pak záleží na chování premiéra a vlády samotné. Pokud si premiér sbalí věci a odejde domů, pak ho těžko bude někdo jiný hájit, když nikdo jiný není. Anebo můžete jako premiér říci, že je to jasně protiústavní, takže se budete tvářit, že odvolání nenastalo a jedeme dál. Anebo je třetí varianta a v ní se premiér obrátí s kompetenčním sporem, možná i ústavní stížností na Ústavní soud, aby se zjistilo, kde je pravda. Znovu se tady ale proplétá fakticita a normativita, protože když premiér přikývne, pak se ústavní text, říkejme mu kost, obalí nějakým svalstvem.
ČESKÁ POZICE: Na straně druhé je nějaká zvyklost, že prezident předsedu vlády neodvolává…
KYSELA: Rozlišujme dvě věci – podle mne je to sice protiústavní, na druhé straně by tu zvyklost hrála roli, jen když už by se o to prezident někdy v minulosti pokoušel a dospěl k závěru, že to nejde, což se zatím nestalo. Fakt, že se to zatím nestalo, totiž nelze označit jako zvyklost.
ČESKÁ POZICE: Kdyby si vláda Petra Nečase sbalila kufry a odešla po takovém odvolání prezidentem, pak by to ale znamenalo, že se Ústava za chodu přepisuje…
KYSELA: Že se proměňuje – jedna věc je přepisovat slova, druhá proměňovat významy. Proměňovat Ústavu může buď judikatura Ústavního soudu, nebo i praxe ústavních orgánů. Jde tu také o právní jistotu, či o takzvaná legitimní očekávání odhadnutelného jednání: opírají se o text, anebo o ustálený výklad toho textu? Pokud by se ustálila nějaká ústavní praxe, zakládá to do budoucna očekávání, že když se někdo zařídí podle ní, nebude jeho jednání nejspíše považované za rozporné s právem. Hledáte zkrátka rovnováhu mezi ústavním textem a ústavní praxí.
Na straně druhé se ale v tomto kontextu můžeme bavit ještě o jedné věci: kdyby prezident takto premiéra odvolal, pak tu máme institut, který nese název velezrada, případně po 8. březnu hrubé porušení ústavního pořádku a okolo toho se může vést také seriózní debata.
„Problém je, že o velezradě rozhoduje Ústavní soud, takže když jej vyhladovíte tak, že nebude usnášeníschopný, nemůžete ani posoudit případnou velezradu“
Kompetence hlavy státu
ČESKÁ POZICE: Jak byste vlastně charakterizoval velezradu? Jaký skutek by prezident musel spáchat?
KYSELA: Pomineme-li případy, že prezident zve donské kozáky, aby jejich koně popili ve Vltavě, případně povolání armády k provedení převratu, pak se můžeme bavit o něčem, čemu lze říkat rozvrat. Když se podíváte do definice, pak tam najdete, že je to jednání proti svrchovanosti republiky a proti jejímu demokratickému řádu. Když jako prezident republiky máte pečovat o to, aby byl kompletní Ústavní soud, a ten je mimořádně významný z hlediska fungování státu, pak se tím, že odmítnete navrhovat Senátu potenciální soudce, pohybujete blízko něčemu, co můžeme velezradou nazvat. Problémem je, že o velezradě rozhoduje Ústavní soud, takže když jej vyhladovíte tak, že nebude usnášeníschopný, nemůžete ani posoudit případnou velezradu.
ČESKÁ POZICE: Václav Klaus od jistého dne přestal Senátu navrhovat kandidáty na Ústavní soud. Kdyby v tom Miloš Zeman pokračoval, máte za to, že by to od určité fáze mohlo být chápáno jako akt velezrady?
KYSELA: Ústavní soud je natolik významný orgán, že v případě, že by někdo cíleně Ústavní soud paralyzoval, pak by to skutkovou podstatu naplňovalo. Podobně by to mohlo být s odvoláním premiéra, který by měl důvěru Poslanecké sněmovny. Ta věta „prezident jmenuje a odvolává předsedu vlády“ totiž neobstojí, porovnáváme-li ji s komplexem celého ústavního pořádku.
ČESKÁ POZICE: Prezident po příštích volbách do Poslanecké sněmovny jmenuje předsedu vlády, který nezíská důvěru nově zvolených poslanců. Prezident následně neúspěšného premiéra pověří dočasným vedením země, ale nejmenuje bez odkladu druhého premiéra. Jak dlouho může prodlužovat toto provizórium?
KYSELA: Jestliže v našem typu demokracie má vládnout vláda s důvěrou sněmovny, jak to předpokládá Ústava, pak není možné, aby vláda ve stavu demise vládla po měsíce nebo dokonce rok či dva, protože a jestliže se prezident rozhodl nekonat. S Ústavou je to v rozporu. Je nutné totiž říci ještě jednu věc: přímo volený prezident má sice nepochybně větší legitimitu pracovat tvárně s kompetencemi, které už nějakým způsobem má – třeba v zahraničněpolitické oblasti, způsob volby mu ale nepřidává žádné kompetence nové. Nemůže si přivlastňovat, co mu z logiky věci nepatří.
ČESKÁ POZICE: Na začátku jste říkal, že přímo zvolenému prezidentovi se otvírá prostor pro posílení kompetencí. Dokázal byste konkretizovat, kde je k tomu Ústava nejvíce svolná?
„Přímo volený prezident má sice nepochybně větší legitimitu pracovat tvárně s danými kompetencemi, způsob volby mu ale nepřidává žádné nové“
KYSELA: Prezident, když je volen přímo, má politický program a ten chce alespoň zčásti splnit. Už třeba jen proto, aby mohl být znovu zvolen. Prezident ale nemá žádnou zákonodárnou iniciativu, nemá pozitivní kompetence, nevydává dekrety, zkrátka není schopný naplnit, co slíbil voličům. Je touto logikou tlačen k tomu, že si vyjednává koncese. Může vládě říkat něco ve smyslu: „Chcete-li, abych jmenoval velvyslance, pak zvažte, zda uděláte tohle. Chcete-li abych ještě někdy podepsal nějakou vaši mezinárodní smlouvu, zvažte, zda neudělat tohle.“ Ta logika je jasná, může o tom mluvit nějak takto: „Já vám zkrátka své sliby, milí voliči, nejsem schopen splnit jinak, než že si budu počínat odlišně, než jak by se choval klasický parlamentní prezident.“
ČESKÁ POZICE: Vlastně říkáte, že změna způsobu volby na přímou ospravedlňuje do jisté míry partyzánské kroky prezidenta, protože jinak není schopen vyjít vstříc svým voličům. Je to tedy tak trochu zákonem podpořený chaos…
KYSELA: Toho se obávám. A netěší mě to. Nebyl jsem obhájcem přímé volby, protože jsem si představoval různá úskalí, která s ní budou spojená, a toto je jedno z nich. Prezident nemá mít žádný politický program v parlamentní demokracii, nicméně ho k tomu přímá volba žene – nějak voliče oslovit musí. To je paradox současného stavu.
Paradoxně lze říci, že pro parlamentní demokracii nejpřijatelnější rétoriku v kampani měl Jan Fischer, když stavěl na hesle „Vrátím do politiky slušnost“, nebo jak to heslo přesně znělo. Ukázalo se ale, že nebylo dost lidí, které by na ně nalákal. Kdežto program Miloše Zemana není programem prezidenta, ale programem pro sněmovní volby, a ani by nikdo nečekal, že by tomu mohlo být jinak.
„Prezident nemá mít žádný politický program v parlamentní demokracii“
ČESKÁ POZICE: Chápete přímou volbu, kde jsou kandidáti nuceni přicházet s politickým programem, jako nakročení k poloprezidnetskému systému?
KYSELA: S tím lze rozhodně souhlasit. Pootevřeli jsme k němu dveře. Je to i důvod, proč jsem byl proti této změně. Máme-li pocit, že problém českého ústavního systému je neefektivní vládnutí, pak máme dvě možnosti: buď posilujme vládu – pak jděme pro inspiraci do Berlína, anebo posilujme prezidenta – pak jděme pro inspiraci do Paříže. Problémem je, že my jsme nešli ani do Berlína, ani do Paříže. My jsme si řekli, že nechceme řešit nic než způsob volby. Jako kdyby to šlo!
