Zatím poslední „nástřel“ reformy vysokých škol představil ministr školství Petr Fiala během února (více se dozvíte v článku ČESKÉ POZICE Co zbylo z avizované „reformy vysokých škol“). Obsah aktuální verze novely vysokoškolského zákona nyní komentuje místopředseda Rady vysokých škol a profesor informatiky na Masarykově univerzitě Jiří Zlatuška (následující text je aktualizovaným podkladem jeho vystoupení na veřejném slyšení v Senátu 20. února 2013.)
Ministr Petr Fiala se rozhodl pro pragmatický postup k provádění „reformy“ terciárního vzdělávání v podobě rychlé a účelově pojaté novely zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách. Vynechány jsou standardní kroky analyzující potřebu nové právní normy nebo přijetí úpravy normy stávající. S poukazem na několik let diskusí a přípravy se předpokládá, že obsah změn je konceptuálně jasný, že se jedná pouze o faktickou realizaci změn, které jsou obecně uznávány jako potřebné.
Historie předchozích aktivit na realizaci „reformy terciárního vzdělávání“ však ukazuje něco jiného.
Motivace reformy
Výchozím bodem reformních snah byla OECD Country Note – Thematic Review of Tertiary Education vydaná v roce 2005. Toto hodnocení proběhlo za zcela odlišných ekonomických i společenských podmínek: Výrazně jiná byla ekonomická situace v České republice, ale zejména v zemích zavádějících školné s podpůrnými mechanismy pro studentské podpory, půjčky nebo odložené splácení.
Bílá kniha byla připravena roku 2008, vzata vládou na vědomí v lednu 2009, nicméně nebyla nikdy řádně projednána ani schválenaŘada z tezí, se kterými se v té době pracovalo, byla fakticky postupem doby vyvrácena: Hovoří se o bublinách očekávání individuálních výnosů opodstatňujících zadlužení z rostoucích nákladů na školné, vzniklé zadlužení se však přinejmenším v části vzdělávacího prostoru ukazuje jako vyšší než individuální ekonomická hodnota vzdělávání – a tedy vedoucí k neopodstatnitelnému osobnímu zadlužení absolventů.
Bílá kniha byla připravena roku 2008, vzata vládou na vědomí v lednu 2009, nicméně nebyla nikdy řádně projednána ani schválena. Základními problematickými body byly prvky směřující k posílení privatizace vysokoškolského vzdělávání, mechanismy vnějšího ovládání veřejných vysokých škol, a zejména pak systém zavedení školného, jehož prvky se dostaly i do programového prohlášení vlády Petra Nečase z roku 2010.
Velmi konkrétní návrhy předkládané na jednáních v Kostelci nad Černými lesy v jarních měsících roku 2009 obsahovaly propracovaný systém destrukce akademické samosprávy vysokých škol, jejich přeměnu v manažersky ovládané instituce s podstatnými rozhodovacími pravomocemi správních rad jmenovaných s výrazným vlivem politického a privátního ekonomického prostředí.
Tyto návrhy fakticky ztroskotaly s koncem vlády Mirka Topolánka, problémy návrhů, jak je oponovaly reprezentace vysokých škol, byly příliš velké na to, aby mohly vyústit v realizovatelnou právní normu. Posilování individuálních pravomocí rektorů, snižování vnitřní plurality vysokých škol a oslabování vnitřní strukturace akademického prostředí s delegovanými pravomocemi na úroveň fakult zůstává i v dnešní době spolu s tlakem na změněné, silnější postavení správních rad prvkem, jehož motivace lze vysledovat k těmto neúspěšným návrhům. Velmi silné byly snahy oslabit zastoupení studentů v samosprávných orgánech vysokých škol. To alespoň nominálně ze současné podoby návrhu zmizelo, stálo to však řadu diskusí a oponování v mezidobí a nejednalo se o samozřejmost.
Selhání týmu Bílé knihy
Bez ohledu na selhání návrhů z roku 2009 pokračovalo financování Individuálního projektu národního za podivných podmínek obsahových i finančních. Projekt s rozpočtem 93 milionů neskončil plánovaným cílem připraveného věcného návrhu zákona, který měl být odeslán vládě do konce roku 2011. Dnes ministr Fiala dokonce počítá s tím, že věcný návrh legislativní změny vůbec nebude vypracováván.
Projekt s rozpočtem 93 milionů neskončil plánovaným cílem připraveného věcného návrhu zákona, který měl být odeslán vládě do konce roku 2011Nebyly vyvozeny žádné důsledky z financování překračujícího povolené finanční limity, které bylo předmětem kritiky bruselské kontroly. Roční výdaje přesahující na osobu ve smluvním vztahu provedení práce jeden milion korun ročně nebyly ani předmětem kontrol nebo analýzy, a to navzdory výslovnému příslibu, který současná vláda vtělila do svého programového znění ve formulaci: „Vláda též provede analýzu efektivity čerpání prostředků z operačních fondů EU v rámci rezortu.“
Model školného a finanční pomoci studentům z Bílé knihy se ukázal jako nerealizovatelný během roku 2011. Odchod pracovníků týmu projektu reforma terciárního vzdělávání spojených s Petrem Matějů v létě 2011 znamenal radikální změnu v postupu dalších prací.
V září 2011 se po předchozím společném postupu oponentní skupiny reprezentace vysokých škol a ministerstva školství pod gescí náměstka Ivana Wilhelma dostal návrh do kompromisní podoby. Ta nicméně nikdy nebyla formálně projednána, protože bez ohledu na předchozí jednání zasáhli politici z takzvané „malé K9“ a návrh bez ohledu na předchozí podrobné věcné zvažování obsahově změnili směrem k návrhům z Bílé knihy. K věcnému návrhu sestavenému na této bázi neproběhlo korektní vypořádání připomínek reprezentací vysokých škol, zejména nebyla vůbec vzata v úvahu část připomínek předložených Českou konferencí rektorů.
Návrh věcného záměru o finanční pomoci studentům, respektive o zavedení školného a půjček na ně, byl připraven zcela nově bez vazby na ekonomicky nerealizovatelné koncepty rozpracovávané podrobně v Bílé knize. Tento záměr nebyl dán reprezentacím vysokých škol k připomínkování před odesláním vládě vůbec. Oba tyto věcné záměry sklidily oprávněnou všeobecnou kritiku ze strany vysokých škol. Jejich stažení z vlády v polovině roku 2012 ministrem Fialou bylo jednoznačně pozitivním krokem.
Novela místo nového zákona?
Pozitivně lze rovněž hodnotit rozhodnutí ministra Fialy opustit představu vypracování nového zákona o vysokých školách a odložit – což vzhledem k politickým realitám může znamenat i zcela zrušit – plán na zavedení plateb studentů za studium ve standardní době studia, ať již pod názvem „poplatky“, nebo „školné“.
Problematickým prvkem zůstává koncepční vymezení změn, které nově uvažovaná „reforma“ má postihnout.
Ministerstvo přišlo s předběžným vymezením témat, kterých by se novela měla týkat, až v listopadu 2012 – s několikaměsíčním zpožděním oproti příslibůmMinisterstvo přišlo s předběžným vymezením témat, kterých by se novela měla týkat, až v listopadu 2012 – s několikaměsíčním zpožděním oproti příslibům, kterých se reprezentaci vysokých škol dostalo na začátku července 2012. Navzdory tomu byl postup dalších prací oznámen s cílem vypracování paragrafovaného znění na konci března 2013.
K pracím na katalogu témat byl přizván jen ministerstvem limitovaný členů reprezentací vysokých škol. Nelze u nich ani na straně Rady vysokých škol, ani České konference rektorů předpokládat, že mohou za nedostatečných podkladů nebo jednání probíhajících v době zkouškových období byť i potenciálně reprezentovat stanoviska reprezentací, nikoli jen jednotlivců.
Chybí koncepční vymezení zamýšlených změn. I poměrně základní teze jsou předkládány v podobě, u které je nejasné, co je návrhy míněno, nebo z nich vyplývá nedostatečná znalost současného zákonného stavu. V průběhu intenzivně vedených jednání odcházeli zástupci ministerstva několikrát s „domácím úkolem“ vypracovat dodatečně potřebné podklady. Konkrétní podoba modifikovaných záměrů není dodnes k dispozici.
Podstatným problémem procesu přípravy je jeho malá otevřenostInformace po polouzavřeném širším jednání 12. února tohoto roku například hovoří o rozhodnutí zachovat současný systém habilitací a jmenovacích řízení a opuštění představy zavádění takzvaných funkčních míst. Ani na začátku března však ještě nedalo ministerstvo žádné písemné informace o závěrech, neaktualizovalo katalog témat, který má novela zahrnovat, a veškeré informace o změnách existují jen v podobě ústních vyjádření. Navzdory neurčitosti závěrů se však ministerstvo snaží vytvářet dojem, že věci byly projednány, nebo dokonce akceptovány akademickou obcí.
Při tomto způsobu přípravy zůstává riziko nežádoucích dopadů připravovaných změn, respektive změn, které nebyly uvažovány a objeví se v podobném stylu, jako se to dřív stalo po zásahu koaliční „mini K9“. Podstatným problémem procesu přípravy je malá otevřenost celého procesu, která opodstatňuje výhrady, které již zazněly například v usnesení Akademického senátu Univerzity Karlovy.
Podívejme se podrobněji na jednotlivé oblasti navrhovaných změn.
Akreditace
Nejpodrobněji je zpracována část týkající se změny v procesu akreditací, ustanovení Národní akreditační agentury a vnitřní kontroly kvality na vysokých školách. Z hlediska uskutečnitelnosti jde také o nejsnáze realizovatelnou část návrhu z hlediska úlohy ministerstva školství a dopadu uvažovaných změn. Strukturace vysokých škol má být v návaznosti na akreditace vyřešena strukturací studijních programů na obecný akademický a specializovanější profesní a výzkumný.
Problematickým prvkem je však závislost na dosud nedefinovaných prováděcích normách i nezveřejněných a neoponovaných výsledcích Individuálních projektů národních Kvalita a QRAM. Oprávněné pochybnosti o kvalitě návrhů lze mít z demonstrativních příkladů profilací studijních programů, které jsou v nich uvedeny. Konkrétně v návrhu výzkumného bakalářského programu Ekonomika a management nacházíme vymezení:
„Orientace na hluboké pochopení matematiky a teoretické informatiky a ověření některých principů na konkrétních projektech. Orientace v typologii ekonomických teorií a jejich historickém vývoji. Aktivní zvládnutí informačních technologií, včetně vývoje nových aplikací. Alespoň část studia probíhá v angličtině. Komunikace minimálně ve dvou světových jazycích.“
S výjimkou jediné věty „Orientace v typologii ekonomických teorií a jejich historickém vývoji“ je ve zbytku obsahové náplně celý tento text věcně nesmyslný. Manažeři by měli podle tohoto textu již na bakalářské úrovni zvládnout celou informatiku a klasickou matematiku v šíři několika samostatně studovaných oborů v těchto disciplínách, nikoli však problematiku byznys procesů, ekonometrie, právních omezení nakládání s daty nebo duševním vlastnictvím, a kvalifikaci tvorby uživatelských specifikací, nikoli realizace systémů. Pokud je plná desetina příkladů v ministerstvem předkládaném materiálu takto fundamentálně vadná, lze mít oprávněné pochyby o tom, jak jsou neveřejné podklady, na kterých má být celý systém postaven, celkově použitelné.
Novela měnící jen akreditační proces, nebo ještě lépe zřizující Národní akreditační agenturu separátním zákonem, by zřejmě měla racionální opodstatněníÚmysl neposuzovat jen numericky počty titulů u akademických pracovníků realizujících studijní programy, nýbrž jejich skutečnou kvalitu či akademickou produkci, je nejen realizovatelný, nýbrž – jak vyplývá z vyjádření předsedkyně Akreditační komise – již realizovaný i za současného stavu. Vážně je také třeba se vypořádat s negativním stanoviskem vypracovaným akreditační komisí, protože uváděné výhrady jsou podstatné.
Přesto přese všechno by zřejmě novela zákona o vysokých školách měnící jen akreditační proces, nebo ještě lépe zřizující Národní akreditační agenturu separátním zákonem a vypouštějící podrobnosti akreditačního procesu ze zákona o vysokých školách, měla racionální opodstatnění a byla nejlépe koncepčně uchopitelná.
Kontraktové financování
Druhou oblastí řešenou v katalogu je problematika kontraktového financování. V kontraktech se nepředpokládá sjednávání smluv státu s univerzitami, kde by obě strany vstupující do smlouvy byly v rovném postavení. Z hlediska víceleté garance nebudou mít kontrakty větší váhu než současné fakticky bezcenné střednědobé rozpočtové výhledy vlády, respektive ministerstva financí.
Z hlediska víceleté garance nebudou mít kontrakty větší váhu než současné fakticky bezcenné střednědobé rozpočtové výhledy ministerstva financíZ hlediska mechanismů, které bude mít stát jednostranně v ruce, budou vysoké školy v prakticky stejném postavení jako dnes, s výjimkou toho, že ministr školství nebude mít možnost modifikovat podmínky rozdělování rozpočtu nebo sjednávání počtů financovaných studentů z roku na rok (bez ohledu na to, nakolik je financování založené na počtech studentů modelem s výraznými problematickými rysy), nebo dokonce až na začátku roku, kterého se financování týká, ale bude je povinen stanovit s několikaletým předstihem.
To je ovšem věcně opatření, které by ministerstvo školství dokázalo realizovat ve vlastní gesci i bez změny zákona. Skutečnost, že konkrétní vykonávané kroky jak na úrovni resortu, tak na úrovni vlády – zde mám na mysli konkrétně podřízení veřejných vysokých škol veřejné pokladně, respektive neochotu respektovat charakter příspěvku za odvedenou výukovou činnost a prospěšnost možnosti akumulace prostředků ve fondech vysoké školy bez rizika jejich násilného vyčerpání vnějším tlakem – fakticky protiřečí záměrům, které kontraktové financování předpokládá, vede k velké skepsi stran toho, co bude vlastně přínos této části, respektive nakolik se nejedná jen o holuba na střeše slibovaného vysokým školám, o kterém je však již nyní jasné, že v poklidu uletí.
Autonomie
Zbývá třetí a z hlediska žádoucího vývoje vysokých škol nejpodstatnější oblast sestávající ze tří okruhů.
Nežádoucí posilování individuálních pravomocí rektorů
Okruh nazvaný personální autonomie zachovává nezměněnu praxi habilitačních řízení a řízení ke jmenování profesorem, přináší další specifikaci výběrových řízení a zavádí institut mimořádného profesora. Z hlediska věcného je specifikace obsazování pracovních míst nazvaných funkční místa zbytná a je realizovatelná i za současné právní úpravy, která rozlišuje mezi pracovním zařazením jako profesor nebo docent a titulem získaným habilitací nebo řízením ke jmenování profesorem.
Tento prvek poškozuje vnitřní pluralitu na vysokých školách, ale navíc umožňuje i nepřímo ovládat elektorát ve vztahu k obsazování senátuNávrh nezavádí povinnost mezinárodních výběrových řízení, což bude naše vysoké školy kvalitativně stavět pod laťku nastavenou společným memorandem Evropské komise a Evropské univerzitní asociace z července 2012, které takový požadavek v souvislosti s ERA (European Research Area) obsahuje.
Výrazným rušivým prvkem je posilování personálních pravomocí rektora na úkor pravomocí dnes svěřených děkanům. Tento prvek poškozuje vnitřní pluralitu na vysokých školách, ale navíc umožňuje i nepřímo ovládat elektorát ve vztahu k obsazování senátu – v míře menší, než hrozilo v návrzích z roku 2011, nicméně s ohledem na velmi těsné hlasovací poměry.
V mnoha volbách se jedná o vítězství většinou jednoho hlasu, jsou i případy doplňujících voleb mezi druhým a třetím kolem volby, jak si jistě ze své první volby rektorem vzpomene v souvislosti s tehdejším zpochybňováním mandátu současného prvního náměstka Jiřího Nantla, tehdy doktorského studenta, dnešní ministr Petr Fiala. V takové situaci může i malé vychýlení vést k výsledkům, které zvyšují možnost cílené manipulace proti spontánnímu zájmu akademické obce.
Posilování pravomocí rektorů není potřebné, protože v univerzitním prostředí je jen v pořádku, že rektor do jednání s dalšími složkami univerzity vstupuje i vahou své osobnosti a schopností nacházet konsenzuální řešení. Posilování moci jde ruku v ruce s posilováním jejího korupčního působení na její nositele. I za současné situace se rektoři jako představitelé veřejných institucí mají potíže vyrovnat s podrobováním se obecným zásadám odpovědnosti, jak je dobře vidět na neochotě poskytovat údaje o mzdách vrcholných pracovníků vysokých škol navzdory existujícím judikátům a precedenčním rozhodnutím, které svědčí o povinnosti chování opačného.
Zneprůhlednění komunikace rektora s akademickým senátem
V oblasti organizační autonomie zavádí návrh prvky rozhodovacích pravomocí správních rad. V souvislosti se současným vymezením jsou na první pohled téměř zbytné, protože umožňují správním radám ve čtrnáctidenní lhůtě pouze vracet návrhy schválené akademickým senátem. Z procesního hlediska se jedná o neústrojný prvek.
Současný zákon nedává akademickým senátům právo samostatně navrhovat předpisy nebo změny do nich, hlasují zásadně o návrzích, které jim předkládá rektor. Pokud tedy správní rada odmítá normu schválenou akademickým senátem, jedná se o odmítnutí rektorem předloženého návrhu, nicméně až poté, co prošel potenciálně časově náročným schvalovacím procesem v akademickém senátu. Logiku by měla předběžná konzultace rektora se správní radou před schvalováním návrhu.
Základním nástrojem veřejné kontroly by mělo být povinné zveřejňování výsledkůSoučasná procedura zneprůhledňuje proces přijímání norem, protože zavádí podmínky pro fingované předkládání návrhů, kde si rektor předem se správní radou domluvil odpor, nebo o faktické peskování rektora správní radou před senátem poté, co byl návrh přijat se znalostí vnitřních problémů vysoké školy na úrovni jistě lepší, než ji bude mít vně vysoké školy shromážděná správní rada.
Základním nástrojem veřejné kontroly by mělo být povinné zveřejňování výsledků, ať již veřejnými prostředky realizovaného studia, nebo veřejnými prostředky financovaných badatelských činností.
Z věcného hlediska odůvodnění pro předkládané návrhy nenajdeme. Změny, které však budou pro tuto zbytnou úpravu strukturálně do zákona zaneseny, umožní poslaneckými návrhy řídicí pravomoce správních rad jednoduše doplnit, zatímco v současném znění by taková poslanecká tvořivost byla podstatně komplikovanější.
S ohledem na historii politických zásahů do vyjednaného kompromisního znění v dřívějších dobách a kontinuitu politických vyjádření stran posilování správních rad, je takový postup reálnou hrozbou. Jeho schéma by navíc odpovídalo logice rektorem naoko předkládaného návrhu senátu, který je pak jakoby bez rektorova přičinění vracen správní radou – zde jen s tím, že by tento postup volilo ministerstvo školství s předpokladem, že o zbytek se postarají poslanci s dostatečně silnou motivací tuto změnu zavést.
Riziko regresivního kroku bez zdůvodněné potřeby
Rovnováha orgánů akademické samosprávy se v době působnosti zákona z roku 1998 ukázala jako životaschopná a funkční. Správní rady byly zaváděny poslaneckou iniciativou, která měla zabránit zcizení nemovitého majetku, který vysoké školy zákonem získávaly do vlastnictví. Navzdory slibům ministerstva školství z roku 2009 nebyla nikdy provedena analýza fungování správních rad, údajně nevyužitého potenciálu, který představují, nebo konkrétních podmětů, se kterými byly na některých školách ochotny přicházet, ale nebyly vyslyšeny.
Bez adekvátní analýzy a zhodnocení účelnosti takových změn není vyvratitelná obava, že se může jednat o prostředek umožňující větší politicko-ekonomické ovlivňování veřejných vysokých škol, tedy o regresivní krok z hlediska pozitivní hodnoty autonomie, kterou veřejným vysokým školám poskytl zákon z roku 1998, respektive 1990.
Směr úprav je chybný
Tradovaná nutnost měnit současný model pochází z překonané Bílé knihy, u které se v nejpropracovanějších částech její nepoužitelnost již ukázalaNeměli bychom přehlížet, že v situaci vnějších tlaků je přes veškerou možnou kritiku výsledek činností našich veřejných vysokých škol výrazně pozitivní. Poradily si do značné míry s velkým deficitem přístupu ke vzdělání i nestejnou úrovní předchozího vzdělání. Vyrovnaly se s klesajícími financemi a nesrovnatelně horšími materiálními podmínkami než panují v zemích, se kterými bývají ve světle mezinárodních žebříčků srovnávány, mimo jiné i s podstatně menším objemem financí, který firmy ze svých privátních zdrojů dávají na kontraktační výzkum.
Prokázala se pozitivní úloha účasti studentů na činnosti samosprávných orgánů vysokých škol – zmiňme například skutečnost, že ve známém skandálu s právnickým studiem to byla studentská komora akademického senátu fakulty, odkud se upozornění poprvé důrazně ozvalo, nebo upozorněme na nikoli ojedinělé situace, kdy se zástupci studentské samosprávy dokázali úspěšně ozvat proti případům plagiátorství akademických pracovníků.
Začalo se dařit vytvářet mladší generaci vysokoškolských učitelů. Školy jsou vystaveny inflačním tendencím v souvislosti s pobídkovým efektem financování přes počty studentů, zde je ale třeba zdůraznit, že tyto tendence jsou podporovány vnějším nastavením parametrů financování ze strany státu, který má i za současného stavu v rukou nástroje, jak toto vnější nastavení změnit.
Nic nesvědčí o tom, že by byl současný model akademické samosprávy a řízení vysokých škol v nepořádku. Tradovaná nutnost měnit ho pochází z překonané Bílé knihy, u které se v nejpropracovanějších částech její nepoužitelnost již ukázala. Úpravy v oblasti organizační autonomie jdou v návrzích ministerstva školství jednoznačně chybným směrem a neměly by být realizovány.
