Nová koncepce české zahraniční politiky naděje nenaplnila

Česká republika má zahraniční vztahy, ministerstvo i ambasády, ale nikoli zahraniční politiku. Běžně však o ní mluvíme, přičemž zpravidla jde o vládní praxi v určité, shodně pojmenované oblasti, o více či méně uspořádaný soubor záměrů (a jejich signalizace), činností (a nečinností) a jejich výsledků. Chybí politika v jiném smyslu – jako systém principů, které formují, vysvětlují a legitimizují proces vládnutí.

Příprava právě zveřejněné „koncepce zahraniční politiky“ vzbudila naděje, že dosud nesourodým zahraničním praktikám v době, kdy naše zahraniční vztahy jsou v důsledku destabilizace východní Evropy a vyostření dlouhodobé krize ve vztazích Ruska a Západu stále intenzivněji tematizovány, vytkne jasný ideový horizont a vtiskne pevnější řád. Tyto naděje ale zůstávají nenaplněny.

Limity

Navzdory skutečnosti, že ve vedení ministerstva zahraničních věcí je Petr Drulák, respektovaný akademik v mezinárodních vztazích, který z pozice veřejného intelektuála dlouhodobě kritizoval „politiku nezájmu“ příznačnou pro krizi pospolitosti, jež by měla nejen rozeznávat jednotlivce přesahující veřejný zájem, ale i se účinně a bez zjednodušujících schémat vztahovat k vnějšímu světu.

A také navzdory tomu, že Drulák v Černínském paláci po svém příchodu v doprovodu Lubomíra Zaorálka zahájil generální „politickou inventuru“ coby proces určení zájmů, příležitostí a slabých a silných stránek české diplomacie. Drulák kromě toho užitečně otevřel téma (absence) zahraničněpolitického odkazu Václava Havla.

Intelektuální zesměšnění horlivých epigonů bývalého prezidenta bylo ale vykoupeno zbytečně draze – odvržením havlovského étosu s důrazem na pozdní projevy jeho manicheismu a popření jeho kosmopolitního světonázoru („falešný univerzalismus“), který přitom nebyl s politickými ideály současného vedení ministerstva zahraničí v nesouladu a sloužil jako v cizině dobře čitelný referenční bod.

Tento článek ale není kritikou samotného byrokraticky fádního, byť v mnoha ohledech poctivě zpracovaného dokumentu. Nová „koncepce zahraniční politiky“ slouží spíše jako médium k rozeznání limitů české zahraniční politiky v praxi, které jsou pro ČR příznačné dlouhodobě.

Tři části strategie

Dobrá zahraniční politika vyžaduje strategii, která usouvztažňuje cíle a prostředky, jimiž diplomacie disponuje, a měla by sestávat ze tří částí – teoretické obsahující určité „čtení“ světové politiky a pozice státu v ní; politické, která definuje jeho zájmy a cíle; a organizační, jejíž součástí je schéma konverze dostupných zdrojů kvůli uskutečnění cílů.

Funkcí dobré zahraničněpolitické strategie je uskutečnit politickou vizi v daném prostředí a s dostupnými prostředky. A má i funkci identitární, neboť vymezení zájmu a prostředků stanovuje, kým chceme jako politické společenství být, jaké normy a hodnotové vzorce v mezinárodní politice hodláme svým jednáním stvrzovat a do společenství jakých států patřit.

Dobrá strategie ovlivňuje každodenní diplomacii tím, že ustavuje určitý jazyk, ve kterém mohou být formulovány diplomatické narativy a posilována koherence diplomatického aparátu. Žádná koncepce české zahraniční politiky od obnovení demokratické státnosti tomuto ideálu dobré strategie nedostála. Ta nová sice v několika ohledech jde správným směrem, ale i ona mu nedostává – z hlediska „čtení“ světové politiky je zpátečnická.

Role diplomacie

Nová koncepce české zahraniční politiky totiž vychází z „vestfálské mapy“, na níž v zásadě jedinými viditelnými hráči jsou státy jako racionálně jednající, sourodé a jednolité subjekty. Tato mapa byla vždy určitou simulací, zplošťující iluzí. Základní principy vestfálského státu, politické instituce založené na kontrole území a autonomii, jsou podle významného amerického teoretika mezinárodních vztahů Stephena Krasnera od jeho mytologizovaného vzniku obrovsky kompromitované.

Říše římská nikdy neodpovídala fikci vestfálského státu, byť odkazuje k vestfálskému míru (1648), který ukončil třicetiletou válku odehrávající se právě v říšských zemích. Stejně se jí vzpíralo Britské impérium nebo později Commonwealth. A pro příklady narušení principu autonomie – obyčejově, smluvně (dobrovolně), ale i donucením – není ve střední Evropě třeba chodit daleko.

V pokročilém nadstátním politickém systému, jako je Evropská unie, se dnes vedle toho odehrávají mnohaúrovňové interakce mezi státními institucemi. Vnější vztahy státu už dávno nejsou doménou tradiční diplomacie. Ta totiž u řady našich evropských sousedů získává v důsledku rozpínání nadnárodních politických sítí a informační revoluce novou roli.

Charakterizuje ji nikoli výsadní mediace cizího (či odcizeného), ale především zajišťování přístupu k relevantním hráčům a informacím o jejich záměrech a strategiích i mimo bruselské salony a otvírání nových témat diplomatické interakce, která byla tradičně považovaná za otázku domácí politiky.

Komplexní systém

Do hry vstupují i nestátní hráči – nadnárodní korporace s rozpočtem vyšším než řada států (třeba Česká republika je stejném místě světových ekonomik jako Chevron), nevládní organizace a další soukromé subjekty včetně těch, na které je outsourcováno zajišťování bezpečnosti a snižování rizik, což je tradiční kompetence států.

Světová politika je „komplexní systém“, jejž tvoří více než součet jeho provázaných částí a ve kterém vstupy mohou vést k disproporčním výstupům v důsledku pozitivní (posilující) nebo negativní (tišící) zpětné vazby a dlouhá období regulace z ničeho nic nahradit exploze náhlých a dalekosáhlých změn.

Před téměř 20 lety americký kulturní antropolog a teoretik globalizace indického původu Arjun Appadurai napsal, že světovou politiku mnohem lépe definují interakce pěti plánů ji (-scapes) – financescape, ethnoscape, technoscape, mediascape a ideascape – než vztahy slábnoucích států.

Podobně harvardský politolog Joseph Nye mluví o „3D šachovnici“ světové politiky, kde se pod vojenskou a ekonomickou herní plochou nachází stále významnější plocha nadnárodní, již charakterizuje rozptyl moci v důsledku informační revoluce, která umožňuje vznik paralelních společenstvím bez teritoria a posilování nestátních hráčů třeba ve stanovování mezinárodních norem.

Plochozemě

Nová koncepce české zahraniční politiky nárůst vlivu nestátních hráčů vnímá, nicméně pouze pokud zmiňuje hrozbu globálního terorismu a hovoří o nutnosti začlenit do politického rozhodování ty, kdo představují možný přínos, aniž by naznačovala, jak by toto zapojení mělo vypadat, a současně, čímž odhaluje archaizující a defenzivní pozici svých tvůrců, zajistit jejich „dostatečnou regulaci“.

Pro srovnání, předloňská nizozemská bezpečnostní strategie zdůrazňuje spolupráci se soukromou sférou například v oblasti digitální bezpečnosti nebo zajištění ekonomicky nezbytných surovin jako jednu z priorit.

Nic podobného se nová koncepce nepokouší zohlednit a mapa, na které se má česká zahraniční politika uskutečňovat, svou dvojrozměrností připomíná satirický román Flatland (Plochozemě) z roku 1884 anglického spisovatele a teologa Edwina Abotta Abotta (1838–1926), kde nejsou povoleny čtvercové a trojúhelníkové domy, neboť jejich ostré úhly by mohly nepozorného či roztržitého pocestného vážně zranit.

Méně identity než brandingu

V politické části, definující zájem a cíle, je nová koncepce neúplná. Provádí sice základní inventarizaci cílů – bezpečnost, prosperita a udržitelný rozvoj, lidská důstojnost, služba občanům a dobré jméno v zahraničí –, důsledněji je ale neupřesňuje a propojuje pouze s velmi obecnými nástroji – ekonomickou diplomacií a zahraniční rozvojovou spoluprací.

Neodpovídá ani na těžké, ale zásadní otázky a nevytyčuje na základě předpokládané projekce klíčových globálních politických a ekonomických trendů žádné konkrétní strategické priority.

• Představuje třeba konflikt na Ukrajině větší nebo menší riziko než Islámský stát?
• Jaký postoj má ČR zaujmout k militarizaci střední a východní Evropy v důsledku Ruskem živené nestability za hranicemi NATO?
• Jaký význam dává na základě obnoveného důrazu na (kolektivní) teritoriální obranu expedičním operacím ke zvládání krizí a v jakých konkrétních situacích považuje tento nyní upozaděný nástroj za užitečný nad rámec obecného odkazu k „bezpečnostním zájmům“?
• Do jaké míry má zvýšená alianční přítomnost stabilizující roli a jaké nevojenské nástroje k omezení rizik „hybridní války“, která z podstaty kombinuje politické, ekonomické, vojenské a propagandistické nástroje k dosažení cílů, by ji měly doplňovat?
• Má ČR zájem zachovat současný globální liberální řád jako soubor norem ve světové politice?
• Jakou jeho modifikaci upřednostňuje v důsledku adaptace na růst nových mocností?
• Jak by se tomu měla přizpůsobit, protože jednání aktérů doplněné o jeho odůvodnění či vysvětlení je v mezinárodním právu i politice zdrojem těchto norem?

Z hlediska identity nová koncepce deklaruje příslušnost k euroatlantickému „civilizačnímu prostoru“, za jehož institucionální výraz považuje, v pozoruhodné kontinuitě s Havlovým světonázorem, členství v EU a NATO. Definici identity ČR však věnuje menší prostor než jejímu brandingu. Řád není dílem jediného „architekta“, ale jednání v souladu s normami bez přímého donucení, sebeorganizujících procesů a stálé (re)produkce konsensu.

Nová koncepce české zahraniční politiky zdůrazňuje, jak bývá u strategických dokumentů malých států obvyklé, multilateralismus jako princip mezinárodního řádu, ale neupřesňuje, jak chce přispívat k jeho naplňování. Například, jak by se na základě trendu k multipolaritě výzva k zapojení „co nejširšího okruhu aktérů“ měla promítnout do designu a pravidel rozhodování mezinárodních institucí.

• Co pro budoucnost mezinárodního řádu znamená současné chvění evropské bezpečnostní architektury a jakou roli v něm má sehrávat transatlantické partnerství?
• Má být silný a stabilní mezinárodní právní řád zárukou pouze bezpečnosti a prosperity státu? (Například zmíněná nizozemská bezpečnostní strategie hovoří o mezinárodním právním řádu i v souvislosti s ochranou jednotlivců a ohrožených skupin civilistů v konfliktech a o multilaterálních úmluvách, které umožňují i jednotlivcům participovat na výnosech z procesu globalizace.)
• Jak současný řád rozšířit do kybernetických oblastí redukujících částečnou virtualitou, nízkými vstupními náklady a nezachytitelností hráčů význam materiální převahy a významně přispívajících k rozptylu moci ve světové politice?

Střední cesta

V postoji k současnému řádu nejde jen o přijatelné vzorce jednání států, ale i o strukturně zakořeněné a reprodukované nerovnosti, které vedle své elementární etické nepřijatelnosti – snadno demonstrovatelné „závojem nevědomosti“, myšlenkovým experimentem amerického filozofa Johna Rawlse – jsou přinejmenším jedním ze zdrojů nestability a politického násilí.

(Navrhli bychom stejně designované socioekonomické uspořádání světa s jeho nerovnou distribucí nejen zdrojů, ale především příležitostí, kdybychom nevěděli, kam do něj budeme následně vrženi?)

• Je cestou k odstranění těchto nerovností neoliberální „tah trhem“, nebo jsou neoliberální instituce součástí problému a řešením kompenzatorní alternativy?

Nová koncepce české zahraniční politiky vystupuje ze zavedených kolejí a propojuje prosperitu, udržitelný rozvoj a světovou bezpečnost a implicitně se kloní ke střední cestě mezi neoliberální a kompenzatorní koncepcí ve formě rozvojové spolupráce.

Nenabízí ale například vodítko pro rozhodování, zda se má rozvojová spolupráce, jejíž objem se v uplynulých letech nejen nepřibližoval závazkům EU, ale v poměru k hrubému národnímu produktu dokonce klesal, podřizovat aktuálním bezpečnostním a ekonomickým imperativům státu, nebo se především zaměřovat na zájmy těch, kdo ji přijímají. To může být i v našem dlouhodobém zájmu, protože taková řešení se ukazují účinnější a udržitelnější z hlediska proměny prostředí, kam jsou prostředky směřovány.

Evropský projekt

Poslední řada otázek se dotýká budoucnosti evropského projektu.

• Jakou budoucnost evropského projektu si představujeme a jakou roli – nyní zejména na základě připravované aktualizace evropské bezpečnostní strategie – chceme, aby EU ve světě hrála?
• Koncepce sice podporuje bezpečnostní a obrannou politiku jako mechanismus zvládání krizí, ale jak by měly být její nástroje propojeny s reformou bezpečnostní sféry a politikami sousedství a vnitřní bezpečnosti?
• Měla by být česká evropská politika zaměřena spíše na to, co nám EU může dát, nebo uvažovat i v horizontech toho, co jí můžeme nabídnout, a dávat větší váhu tmelícímu principu solidarity – zejména v politicky citlivých případech, jako je zdánlivě nezadržitelný příliv uprchlíků převážně z konfliktních zón (Sýrie) nebo totalitních diktatur (Eritrea)?
• Nemáme z etického hlediska povinnost poskytnout pohostinství těm, kteří se za zoufalství vydávají do temnot nočního moře na sotva plovoucích vracích, místo abychom je vraceli nebo nechali utopit?
• Nespočívá právě v tomto rozhodnutí stvrzení, nebo ohrožení našeho evropanství?
• Není z politického hlediska odmítání sdílení nákladů spojených s přijetím těchto uprchlíků krátkozraké?
• Jak můžeme očekávat solidaritu od ostatních členských států EU u témat, která se bezprostředněji dotýkají našich krajů?
• Jak přesně chce česká diplomacie „zmírňovat migrační tlaky“?
• Měla by být migrace vnímaná jen bezpečnostním prizmatem, v němž je příchozí a priori považován za potenciálně nebezpečného zločince?

Nemožnost vyhodnotit úspěšnost

Organizačními záležitostmi, tedy konverzí inventarizovaných prostředků kvůli dosažení cílů, se koncepce nezabývá vůbec. Nedefinuje ani téměř žádná kritéria, na jejichž základě by bylo možné s odstupem času vyhodnotit úspěšnost české zahraniční politiky, pokud jde o naplnění stanovených měřitelných cílů, efektivity zamýšlených účinků a míry hospodárnosti vynaložených prostředků.

Například plán britské zahraniční politiky na období 2014 až 2015 obsahuje tři strategické priority – bezpečnost, prosperita a podpora britských občanů v zahraničí –, ke kterým připojuje jasně definované oblasti akcí a více či méně měřitelné cíle, třeba stabilnější vztahy Ruska a Ukrajina, ale i 1,5procentní nárůst podílu britského obchodu na východoasijských trzích.

Jeden z mála konkrétních závazků v nové koncepci je sice v oblasti bezpečnosti důležitý – navýšit obranný rozpočtu na 1,4 procenta HDP do roku 2020 –, ale vládní strany jej přijaly již dříve. Slovensko se v letošních prioritách zahraniční politiky zavazuje navýšit rozpočet na 1,6 procenta HDP a příští rok dát 20 procenta rozpočtu na obranu na modernizaci ozbrojených sil – u malých států však není vzhledem k meziročním výkyvům v akvizicích druhý závazek příliš směrodatný.

Sebevědomá a cílevědomá zahraniční politika je znakem sebevědomého a cílevědomého politického národa. Takový by jistě rád viděl T. G. Masaryk, k jehož humanistickému odkazu se nová koncepce české zahraniční politiky hlásí. Na strategii, která by takovou zahraniční politiku pomáhala uvést v život, si ale budeme muset ještě počkat.