Německá sociální reforma: I po letech budí spory

Začněme fakty. Před dekádou nebyla Spolková republika právě v dobré ekonomické kondici. Hospodářství po prasknutí internetové bubliny stagnovalo, Německo přestalo být schopné dodržovat pravidla evropského Paktu stability a růstu. Bez práce bylo téměř pět milionů Němců a nezaměstnanost dosahovala například ve srovnání se sousedním Nizozemskem či Rakouskem dvojnásobné úrovně.

Berlínská vláda se ocitla v situaci, kdy bylo nutné začít problémy rázně řešit. U moci tehdy byla koalice sociálních demokratů a Zelených, která svůj mandát obhájila ve volbách v roce 2002.

Panovala všeobecná shoda nad tím, že německý pracovní trh je dlouhodobě zabetonovaný a je třeba jej rozhýbat. Ale jak to udělat?

Malá revoluce

Schröderova vláda se rozhodla povolat odbornou komisi pod vedením bývalého personálního šéfa automobilky Volkswagen Petera Hartze. Ta vypracovala návrhy, na jejichž základě vznikly celkem čtyři zákony se složitými názvy, kterým se začalo říkat zkrátka „Hartz“.

Na jejich základě se měly poněkud laxní úřady práce změnit na „agentury“, které budou svým „klientům“ aktivně zprostředkovávat práci. Normy zároveň omezily ochranu zaměstnanců před výpovědí a usnadnily vznik atypických forem zaměstnání (práce na dobu určitou, na zkrácený úvazek). Čtvrtá, která bývá střídavě označovaná za nejdůležitější i nejkontroverznější poválečný právní předpis svého druhu, nově definovala výši státního příspěvku pro dlouhodobě nezaměstnané. Do praxe byla uvedena 1. ledna 2005.

Dávka přezdívaná „Hartz IV“ nahradila dřívější podporu v nezaměstnanosti, která se ještě několik let po ztrátě místa odvíjela od výše předchozího platu a poskytovala lidem bez místa poměrně pohodlný finanční polštář.

Systém byl upraven tak, že v prvním roce bez práce má bývalý zaměstnanec nárok na 60 procent svého dosavadního příjmu. Po jeho uplynutí už jen na paušál, který se pohybuje kolem 400 eur, plus příspěvek na bydlení. Zvláštní ustanovení platí pro lidi předdůchodového věku (mají právo pobírat déle vyšší podporu). Konkrétní výše plateb se liší také například podle věku nezaměstnaných a toho, zda žijí v jednočlenné domácnosti, nebo se starají o rodinu.

V Německu tato opatření, která byla součástí rozsáhlejší reformní Agendy 2010, definující nově pravidla například i ve zdravotnictví či penzijním systému, znamenala malou revoluci. Vládní koalice se za ně dočkala málo vděku – ulicemi pochodovaly davy protestujících demonstrantů. Sociální demokracie se rozštěpila a Gerhard Schröder musel přihlížet tomu, jak pod vedením jeho dlouholetého souputníka a expředsedy SPD Oskara Lafontaina vzniká nová politická konkurence, dnes známá pod názvem Levice. Na konci roku 2005 se Schröder po předčasných volbách musel poroučet i z kancléřského úřadu.

Nový kurz přišel ale velmi vhod jeho nástupkyni Angele Merkelové (CDU). Schröderovi poté, co se ujala vlády, za jeho reformní úsilí dokonce osobně poděkovala. SPD, která v nové koalici zasedla, zaujala k reformní agendě poněkud schizofrenní postoj. Její plody tak ve finále sklidili křesťanští demokraté, kteří měli to štěstí, že přišli k moci právě ve chvíli, kdy se ekonomika začala zvedat.

Počet nezaměstnaných poklesl v Německu za posledních deset let o 40 procent, z necelých pěti na méně než tři miliony občanů a Spolková republika povýšila v tomto směru na evropského premianta. Má nejnižší úroveň nezaměstnanosti ze všech států EU, a to i mezi jinde problémovými mladistvými.

Šlo by to i bez Hartzu?

Na první pohled to vypadá jako kolosální úspěch. Analytici se nicméně shodnou na tom, že lze jen těžko říci, jak velký podíl na něm mají samotné Hartzovy reformy a do jaké míry se jedná o výsledek příznivého ekonomického vývoje v letech 2006 až 2008. Zpravidla přiznávají Schröderovu kabinetu jisté zásluhy. Zároveň ale poukazují na nedostatek dat, na jejichž základě by je bylo možné kvantifikovat. Obhájci změn na pracovním trhu vyzdvihují fakt, že umožnily firmám pružně zaměstnávat pracovníky na kratší dobu a usnadnily jim obsazování i méně atraktivních míst. Připomínají, že od roku 2003 klesly náklady na pojištění proti nezaměstnanosti na polovinu a výrazně se zvýšil počet samostatně výdělečně činných osob.

Hrozba tvrdého pádu na sociální dno podle nich působí na nezaměstnané jako účinná motivace k tomu, aby se na trhu práce udrželi. I za cenu toho, že budou nuceni přijmout méně kvalifikovanou nebo hůře placenou pozici.

Například komentátor deníku Die Welt Ulf Poschardt prohlásil, že deset let staré Hartzovy reformy neznamenaly pro Spolkovou republiku nic menšího než mentální zlom. Definitivní konec paternalistické logiky sociálního státu starého typu, jehož výhod méně zodpovědní občané bezostyšně využívali. Teprve nová pravidla je prý přiměla k aktivnímu převzetí zodpovědnosti za vlastní život.

Kritici to vidí odlišně. Jejich pestrá škála sahá od těch, kteří reformy považují za neúčinné, až po ty, jež je vidí jako asociální zlo. Argumentují často čísly – závěrem odborné studie Univerzity v Oldenburgu, z níž citovala televizní stanice ARD, například je, že by úroveň nezaměstnanosti v Německu podobně klesala i bez Hartzových reforem.

Podle jiných analytiků se především míjí účinkem původní záměr „požadovat a podporovat“ – tedy motivovat nezaměstnané, aby při hledání práce slevovali ze svých nároků, a zároveň jim pomáhat, aby získali co nejvhodnější pozici, případně si doplnili potřebnou kvalifikaci. Školicí programy se podle některých jejich účastníků míjejí účinkem a pracovníci „job center“ se prý dostatečně nesnaží. Šikanou údajně zavání i zásada, že každá práce je „přijatelná“ a v případě odmítnutí nabízeného místa může uchazeče stihnout trest v podobě výrazného krácení státní podpory.

Mezi nejznámější kritiky současných pravidel patří bývalá zaměstnankyně hamburského job centra Inge Hannemannová, která v minulých letech nasbírala pod petici za zrušení finančních sankcí pro nezaměstnané pobírající dávku Hartz IV 90 tisíc podpisů. Podle ní je nepřípustné, aby stát lidi tvrdě trestal jen proto, že nejsou ochotni akceptovat nabízené pracovní podmínky. Hannemannová tvrdí, že systém je neúčinný, protože dlouhodobě nezaměstnaným vůbec nepomáhá (polovina z nich pobírá Hartz IV déle než čtyři roky). De facto je prý jen stigmatizuje a odsuzuje k chudobě.

Podobný názor vyjádřil v komentáři vedoucí domácí rubriky Süddeutsche Zeitung Heribert Prantl. Hartz IV je podle něj dobrým zákonem jen pro ty občany, kterých se bezprostředně netýká.

Stát jeho prostřednictvím údajně přesunul vinu za nezaměstnanost na lidi bez práce a ocejchoval miliony z nich jako potenciální flákače. Nepřihlíží se prý k tomu, že naprostá většina z nich touží po společenském uplatnění a těch, kteří se snaží systém zneužít, je minimum. Nerozlišuje mezi těmi, kdo léta poctivě odváděli příspěvky do sociálních pokladen, a těmi, kdo nikdy nepracovali. Naopak všechny hází do jednoho pytle a zamotává do složité spleti kontrol a trestů.

Na skutečnost, že celý systém je překombinovaný, upozorňují i další kritici. Obsahuje velmi mnoho výjimek, údajně pramenících z touhy regulovat vše do nejmenšího detailu. Složitě se například řeší, zda mají lidé pobírající Hartz IV nějaký relevantní majetek, předepisuje se, jakou část příjmů mají lidé utratit za bydlení a další výdaje, jak výši jejich příspěvků ovlivní například rozvod nebo narození dítěte. Výsledkem je, že se často vedou vleklé spory o pár desítek eur a „klienti“, kterým často chybí byť jen základní vzdělání, jsou znejistění a zmatení. Problém vyznat se ve změti nařízení mají totiž i zkušení odborníci.

Jak ohromnou byrokratickou zátěž současný systém představuje, lze ilustrovat na tom, že v Německu v současné době pobírá podporu Hartz IV téměř 4,4 milionu lidí, asi deset procent práceschopných obyvatel (například v Berlíně a Brémách ale jejich podíl činí téměř dvojnásobek).

Jak je možné, že jich je více než oficiálně nezaměstnaných? Do statistik se totiž nezapočítávají ti, kteří pracují na částečný úvazek a pomocí Hartz IV se jejich příjmy dorovnávají do úrovně životního minima. Tato praxe, v níž erár fakticky dotuje nízké platy v soukromých firmách, je podle kritiků podobně jako enormní nárůst nízkopříjmového sektoru silně negativním důsledkem právě deset let starých změn na trhu práce.

Pomůže plošná minimální mzda?

Současná vláda si slibuje, že by pozitivní změnu v tomto ohledu mělo přinést letošní zavedení plošné minimální mzdy ve výši 8,50 eura na hodinu – má být jednou z hlavních korektur reforem Hartz, ke kterým se nyní sociální demokraté znovu hrdě hlásí, včetně jejich dřívějších hlasitých kritiků a dnešních členů kabinetu Sigmara Gabriela a Andrey Nahlesové.

Díky Schröderově Agendě 2010 se prý Německo svého času podařilo udržet mezinárodně konkurenceschopné. Při tak velkém projektu ale přirozeně došlo i k chybám, které je nyní prý načase napravit.

Optimismus SPD, že nová minimální mzda zatočí s nízkopříjmovým sektorem, do nějž nyní spadá asi čtvrtina německých pracujících, ale nesdílí Christoph Butterwegge z Univerzity v Kolíně nad Rýnem. Levicový politolog, který se dlouhodobě zabývá chudobou ve společnosti, tvrdí, že úroveň minimální mzdy je stanovena tak nízko, že prakticky nic nevyřeší. Navíc se obává toho, že firmy budou zneužívat výjimky, která stanoví, že prvního půl roku nemusejí dlouhodobě nezaměstnaným platit její plnou výši.

Představa, že firmy budou každých šest měsíců své zaměstnance vyhazovat a měnit za nové jen proto, aby jim nemusely více platit, vypadá trochu absurdně. Podle deníku Die Welt se ale doposud dokázalo natrvalo vrátit do pracovního života asi jen 16 procent bývalých příjemců Hartz IV. Většina ze systému vypadla díky tomu, že dospěli do důchodového věku, a asi polovina lidí, kteří systém opustí, se do něj zhruba po půl roce vrací zpátky a stává se znovu klienty job center. Právě na ně se pak výjimka z minimální mzdy může vztahovat.

Ani reforma, jejíž tvůrci se mohou pyšnit lichotivými čísly a která bývá ostatním evropským zemím dávána za vzor, nepřinesla Německu jen samá pozitiva. Postupem času se ukázalo, že sice uvolnila firmám ruce a umožnila jim pružněji zaměstnávat nové lidi – systém, který díky ní měl být jednodušší, se ale naopak zkomplikoval a ukázalo se, že zprostředkování práce všem je (bohužel) jen idealistický sen.

Téměř polovina příjemců příspěvků Hartz IV nemá žádné profesní vzdělání. Řada z nich se nedokáže uplatnit v klasických zaměstnaneckých poměrech a vyváznout z kolotoče dávek a špatně placených úvazků, jenž je podle odborů regulérním začarovaným kruhem. Na klasický pracovní trh se dlouhodobě nezaměstnaní v drtivé většině nevracejí. Ty, kteří jsou bez práce krátkodobě, naopak nutí, aby vzali zavděk i méně atraktivními pozicemi a čelili větší nejistotě, že o ně zase přijdou.

Ani tyto výhrady však neznamenají, že deset let bylo dost, jak tvrdí představitelé opoziční strany Levice. Podle průzkumů veřejného mínění hodnotí zpětně Schöderovu Agendu 2010, jejíž součástí byly i Hartzovy zákony, většina Němců pozitivně. Současný systém se tak s největší pravděpodobností měnit nebude – jen se dočká dalších dílčích úprav.