Do debaty o novém občanském kodexu přispěl dlouholetý státní úředník a bývalý poslanec za ODS Michal Frankl. Jak sám říká, spíše jako člověk, který zná dobře chod státní správy a daně, než jako právní expert. I tak je ale jeho pohled jednoznačný – nový občanský zákoník podle něj uvede zemi na několik let do zmatků, které nevykompenzuje ani kvalita nového kodexu.
Předloha občanského zákoníku z dílny ministra spravedlnosti Jiřího Pospíšila narazila v červenci na tvrdou kritiku sněmovního ústavně-právního výboru. Podle některých hlasů hrozí, že ho sněmovna vrátí k dopracování.
Více než 3000 paragrafů
Nový občanský zákoník představuje asi největší jednorázovou legislativní změnu po roce 1989. Bude-li přijat, nahradí mnohokrát novelizovaný dnešní kodex, který pochází z roku 1964. Chystaný zákoník je rozsáhlý, má přes 3000 paragrafů a obsahuje i úpravu, jež je nyní roztříštěna ve více oddělených předpisech. Například jde o úpravu rodinně-právních vztahů nebo sdružování občanů.
ČESKÁ POZICE: O přijetí občanského zákoníku a zákona o obchodních korporacích se mluví už řadu let. Co si o nich myslíte?
FRANKL: Mám vyhraněný názor. Pamatuji si začátek devadesátých let, kdy začínalo podnikání a kdy podnikatelé ani státní správa včetně soudů nebyli schopni podle pravidel postupovat. Nebylo jasné a zažité, jak mají být narychlo znovelizované zákony v ekonomické sféře aplikovány. Dělaly se chyby. Byl to začátek, soudy ekonomické věci příliš soudit neuměly a policie o tom také neměla příliš představu. Ale tohle všechno máme za sebou, schopnost vykládat a aplikovat zákony se dramaticky zlepšila a s tím, jak do země přišel zahraniční kapitál, se také zvýšil důraz na to, aby se podle zákonů fungovalo. A dnes můžeme v zásadě říct, že v Česku se v rámci podnikatelského prostředí žije podle zákonů. A že když jsou zákony porušovány, jde o „vědomou“ kriminalitu, ne kriminalitu „z neznalosti“.
ČESKÁ POZICE: Chcete říct, že díky novému občanskému zákoníku bychom se zase ocitli v „porevoluční“ době?
FRANKL: Ocitli bychom se ve stavu, kdy budeme mít nový občanský zákoník a na to nenavazující zbytek občanského práva. Protože jediné, co se přijme, je nový občanský zákoník, nikoli zbytek úpravy.
ČESKÁ POZICE: Ale nový občanský zákoník by se měl rozšířit i o věci, které jsou dnes upraveny v samostatných zákonech.
FRANKL: To se týká pár norem. Pak máte celý systém širšího občanského práva, který pracuje s konkrétními pojmy a k občanskému zákoníku se vztahuje. Například daňové zákony. Ty sice nejsou občanským právem, ale lze říci, že se podle nich zdaňují jednání, která jsou popsána v občanském právu. A my bychom měli mít nové jádro občanského práva, ale už bez změněných širších vazeb. Budeme v situaci, že nebudeme mít použitelnou judikaturu. A díky obrovským změnám v pojmosloví budou problémy s aplikací. Nejen pro podnikatele, ale i soudce nebo policii.
ČESKÁ POZICE: Co konkrétně si pod tím představit?
FRANKL: Dostaneme se do situace, kdy celá země nebude v prvních letech schopna se občanským zákoníkem efektivně řídit. A pak se zjistí, že výklad nějakého ustanovení je jiný, než jak byl aplikován. Různorodost aplikace se začne sjednocovat. Ale protože už nejsme na začátku devadesátých let a byznys už funguje jinak stejně jako trestní právo, bude zde počáteční období, které bude tendence zpětně kriminalizovat. Případně podnikatelé budou chtít tuto situaci využít ve sporech mezi sebou.
ČESKÁ POZICE: Z neznalosti se podle vás udělá zbraň?
Dostaneme se do situace, kdy celá země nebude v prvních letech schopna se občanským zákoníkem efektivně říditFRANKL: Jednak zbraň, ale taky byznys. Podnikání se na několik let stane mnohem rizikovější, to je objektivní věc. Když se v roce 1993 zaváděla DPH, taky se vědělo, že ne všechny firmy jsou schopny systém zavést bezchybně od začátku. A po zhruba půl roce se udělal „generální pardon“ a nedostatky, které se udály v rovině neznalosti a dobré vůle, se prominuly. To je něco, co se u nového občanského zákoníku nedá aplikovat a nikdo to koneckonců ani nenavrhuje.
Jinými slovy: já chystanou změnu považuji za dramaticky velkou. Myslím, že to v právu bude skoro revoluce. A na revoluci není správná doba. Neviděl bych jako problém, kdyby byl tak dramaticky jiný občanský zákoník předložen už v roce 1992 nebo 1993. V rámci tehdy existujícího chaosu bychom strávili i toto a dnes bychom s tím uměli žít. Dnes, když máme občanské právo poměrně stabilizované, přinese to míru chaosu, která nebude nikdy vykoupena přínosy.
ČESKÁ POZICE: Vidíte v novém občanském kodexu nějaké klady?
FRANKL: Tam je celá řada dílčích, zdůrazňuji dílčích, dobrých věcí. Jako třeba úprava dědictví, která v dnešním občanském zákoníku skutečně není dobře řešena. Ale to jsou podle mě věci, které jsou řešitelné novelizací stávajícího zákona. Nezpochybňoval bych ani samotný fakt, že se chystá nový kodex. Ale porovnejte si to s případem trestního zákoníku. Ten byl také přijatý nově, ale s jinou koncepcí. Zjednodušeně řečeno, paragrafy, které vyhovovaly, se vzaly včetně textace a přesunuly se do nového zákoníku. Ten se uspořádal sice systémově jinak, ale naprostá většina skutkových podstat zůstala vyjádřena stejně jako dřív. Posoudilo se, co vyhovuje, a to se ponechalo. A co nevyhovovalo, to se změnilo.
ČESKÁ POZICE: V čem jsou tedy hlavní problémy?
FRANKL: Novému občanskému zákoníku vyčítám dvě věci. To, že se formulačně vrací o 50 let zpět (V předloze se objevují výrazy jako pacht, propachtoval, pachtýř, vypuditel či institut práva pastvy – pozn. red.). I tehdy, kde to není zapotřebí. Druhá věc: dochází ke změnám formulací i v paragrafech, o kterých autor (profesor Karel Eliáš – pozn. red.) tvrdí, že se v nich nic nemění. Jinými slovy, že se věcně nic nemění, ale je to „jen“ jinak formulováno. To, jestli se něco změnilo, nebo ne, se ale ukáže až judikaturou. Je to revoluce, která není potřeba, a navíc s razancí, která už vůbec není opodstatněná. A proti této obrovské formální změně nestojí přínosy. Kdyby před námi bylo dílo, které je po jazykové a formální stránce tak vybroušené, že by byla shoda na tom, že to řádově přesahuje kvalitu běžné legislativy, pak bych se svými negativními argumenty couval. Ale to není tento případ.
ČESKÁ POZICE: Jaké dopady bude mít nový občanský zákoník na práci daňových poradců?
FRANKL: Vytvoří nám to velký prostor nabízet klientům „daňovou optimalizaci“. Trvalo by několik let, než by se podařilo vyřešit nekonzistentnosti v pojmosloví a toho, co je předmětem daně. Mluvím teď v kondicionálu, protože nevěřím, že zákon bude přijat. Věřím, že zvítězí zdravý rozum. Problém je i v tom, že přijímání občanského zákoníku nepostupuje v souladu s běžnými legislativními pravidly. Normálně má být s dotyčnou normou schválen i soubor změnových zákonů, tedy těch navazujících. Samozřejmě chápu, že v tomto případě jde o stovky zákonů. A že to technicky skoro nejde. Ale pak by měla být přiměřeně dlouhá legisvakance (období mezi platností a účinností zákona sloužící k tomu, aby se veřejnost stihla se zákonem patřičně seznámit – pozn. red.) a jeho účinnost by měla být odložena o několik let, aby byl čas změnit k cílovému datu celou navazující soustavu.
ČESKÁ POZICE: U nového zákoníku se počítá s účinností od roku 2013…
FRANKL: Což je samozřejmě mimo realitu. Legisvakance by podle mé zkušenosti musela být asi tři roky od doby, kdy by předpis vyšel ve Sbírce zákonů. A pak by jednotlivá ministerstva nedělala 50 procent času nic jiného, než že by upravovala navazující zákony.
ČESKÁ POZICE: A dostatečně dlouhá legisvakance by potíže nového občanského zákoníku vyřešila?
FRANKL: Ne. Když je něco špatné, tak se to odložení účinnosti neřeší. Nechci říct, že nový kodex vůbec nereaguje na aktuální problémy. Ano, z deseti až patnácti procent je řeší. Ale to by přece šlo udělat buď novelami, nebo tím, že sice napíšu zcela nový zákoník, ale osvědčené části v něm ponechám. A změním například právě dědictví. Seriózně říkám, že na to, jak je občanský zákoník důležitá věc, není na něm dostatečně odpracováno. Výsledný produkt je prezentací velmi úzké skupiny odborníků na občanské právo a zdaleka to není výsledek nějakého širokého rozumného konsensu. Na to, jak je občanský zákoník důležitá věc, není na něm dostatečně odpracováno
ČESKÁ POZICE: Léta jste pracoval ve státní správě. Chtěl byste se tam ještě vrátit?
FRANKL: Neuvažuji o tom. Pryč odtamtud jsem přes rok. Když jste blízký spolupracovník premiéra (Jana Fischera – pozn. red.), tak je logické, že skončíte spolu s ním. Navíc, nikdy jsem si nemyslel, že ve státní správě strávím tolik času, s přestávkami to bylo asi deset let. Ve státní správě a v politice se objevuje příliš mnoho iracionálnosti, soukromý sektor je řádově racionálnější. I když českou státní správu podle mě zkultivoval styk s Evropskou unií a zapojení do jejích struktur.
ČESKÁ POZICE: Neznamená EU naopak víc byrokracie a iracionality?
FRANKL: Byrokracie možná ano, ale já za tím vidím konkrétní cíle a postup k nim. Setkáváte se s lidmi, kteří reprezentují Francii, Německo, Velkou Británii nebo Itálii. A jsou to úředníci, kteří mají nepochybně svou kvalitu. Nevidím EU pouze negativními brýlemi, jak v Česku bývá trochu zvykem. Je v ní řada důležitých témat, jako ochrana spotřebitele, rozšiřování společného trhu, nebo odbourávání překážek podnikání. Stykem s evropskými úředníky se kvalita našich úředníků zlepšuje. Co se podle mě ale zhoršuje jako celek, je směřování naší státní správy. Chybí jasný koncept, co je cíl. Nemyslím, že cílem může být plnění programového prohlášení samo o sobě. To je prostě příliš krátký horizont. Stát se pak nikam nevyvíjí. Zažil jsem ještě étos devadesátých let, kdy bylo jasné, co je cílem.
ČESKÁ POZICE: A proč to teď zmizelo?
FRANKL: Protože základní téma transformace společnosti ze socialistického hospodářství k tržní ekonomice bylo dokončeno. Dalším dílčím cílem bylo splnění podmínek pro vstup do EU a „související“ domácí úkoly. Od té doby neexistuje společenský konsensus na podobném úkolu. Snižování deficitu, zvyšování či snižování daní – to nejsou cíle, kterými může desetiletí žít státní správa. To jsou konkrétní úkoly, důležité, ale chybí zásadnější koncept směřování.
ČESKÁ POZICE: A co by jím mělo být?
Je třeba dělat jen změny, o jejich smyslu nepanují pochybnostiFRANKL: Potřebujeme racionální stát. Takový, který nebude své občany obtěžovat byrokracií víc, než je nezbytně nutné. Stát, který funkce, o nichž si řekne, že je bude plnit, bude plnit racionálně a dobře. Dnešní stát má mnoho funkcí a předsevzetí, chce mluvit do mnoha věcí. Ale málokde to dělá důsledně a dobře. I proto, že mu chybí kapacity a peníze. Potřebovali bychom i základní míru shody na dalším směřování mezi pravicovými a levicovými stranami. Aby se vždy po volbách nezrušilo to, co bylo zavedeno, a nezavedlo se to jinak. Něco se zreformuje, za dva roky přijde další ministr a udělá další reformu. Za prvé je to trochu výsměch slovu reforma, které znamená něco hlubokého, zatímco u nás jde spíš o parametrické změny, navíc špatně promyšlené. Racionální stát taky pracuje s důležitým pojmem stabilita. Protože jestli po lidech chceme, aby se právem řídili, tak jej musí především znát. Jedna věc je, jestli chci nebo nechci právo dodržovat. Ale když ho neznám, tak otázka chtění nebo nechtění není na stole. Je třeba dělat jen změny, o jejich smyslu nepanují pochybnosti. A ne ty, kterou jsou jen plněním předvolebních slibů.
Michal Frankl (1963)
Bývalý poslanec ODS, v letech 1997 až 1998 náměstek ministra financí Ivana Pilipa. Působil také na ministerstvu informatiky jako náměstek Vladimíra Mlynáře coby hlavní koordinátor zákona o elektronických komunikacích, a v Českém telekomunikačním úřadu. Po pádu vlády Mirka Topolánka v roce 2009 využil nabídky premiéra Jana Fischera a stal se jeho poradcem. Poté se vrátil do soukromé sféry a dnes pracuje jako daňový poradce. Je členem Komory daňových poradců České republiky. V mládí kvůli podnikání přerušil studia na VŠE, obor automatizované systémy řízení. Letos dokončil fakultu práva Janka Jesenského ve slovenském Sládkovičovu.
