Josef Baxa: Soudní moci chybí ústavní zastřešení

Předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa v rozhovoru mimo jiné vysvětluje, proč je v současnosti nepříjemné patřit k hlavním „hlasům“ justice: „Když přijdeme do Parlamentu, jsme tam ve stejné pozici jako kdokoliv z veřejnosti, sedíme tam v takové oslovské lavici. Když chceme něco říct, musejí poslanci či senátoři odhlasovat, zda nás pustí k mikrofonu. Slyšíme pejorativní poznámky na svou adresu, že zase přišli ti lobbisté nebo že jim tam z toho nemáme dělat nějaký seminář. Občas při menší účasti zákonodárců i ,hrajeme přesilovku‘.“

ČESKÁ POZICE: Stále se spekuluje o vaší roli na přelomu loňského a letošního roku při jmenování nového předsedy Nejvyššího soudu Pavla Šámala, na niž jste měl mít údajně velký vliv. Můžete tehdejší dění popsat?

BAXA: Moje role se dost přeceňuje. Je logické, že dva předsedové nejvyšších soudů jsou v trvalém pracovním styku. To je naší povinností, i kdybychom nechtěli. S paní předsedkyní Brožovou jsem tak po léta spolupracoval a zažíval jsem vedle ní i různé osobní peripetie, ať už to byly pokusy bývalého prezidenta o její odvolání z funkce nebo různé ústrky, které se děly ze strany dalších politických představitelů.

Ona sama po nějakém čase zjistila, že už je vyčerpána a nemá dost energie na řízení Nejvyššího soudu, ani na to, aby jej dostala na jinou úroveň. Rozhodla se tedy rezignovat, velmi ji ale záleželo na tom, aby se soud dostal do dobrých rukou. V tomto smyslu se svěřila i nám (vedle Josefa Baxy šlo o předsedu Ústavního soudu Pavla Rychetského – pozn. red.).

ČESKÁ POZICE: Jakou roli jste tedy v tomto sehrál vy osobně?

BAXA: Doktorka Brožová chtěla najít vhodného nástupce a přála si, abychom jí v tom pomohli a jejího nástupce podpořili i osobně. Ona tedy vybrala Pavla Šámala, i když to nebyli žádní kamarádi. Patřil mezi její silné kritiky, ale vedle jeho odborné erudici oceňovala i to, že jeho kritika byla korektní a do očí, ne za zády, žádné mydlení schodů. Z toho poznala, že jemu jde opravdu o ten soud. Šlo o druhou volbu, první kandidát na její návrh z objektivních důvodů nepřistoupil.

S profesorem Šámalem se znám 25 nebo 30 let. Je logické, že když dostal tu nabídku, oslovil mě a ptal se, jestli to má, nebo nemá vzít. Doktorka Brožová profesora Šámala přesvědčila a asi jsme jí v tomto směru i pomohli. Tím moje role v podstatě končí. Nevidím v tom nic špatného.

Podobně jako na schůzkách s prezidentem, na nichž se představitelé soudů radí o velkých otázkách justice či personáliích. Nejsou to žádné spiklenecké schůzky v noci ve vinárně, ale normální pracovní jednání. Je to ústavní dialog svého druhu. To, že si nakonec prezident rozhodne sám, víme. Tohle tedy byla moje role. Mám radost, že si profesor Šámal vede v té funkci velmi dobře a získal autoritu jak v justici, tak navenek.

ČESKÁ POZICE: Bývalá ministryně spravedlnosti Helena Válková vás pověřila přípravami koncepce Nejvyšší rady soudnictví a nové správy justice. Tuto vaši práci ale zastavil nový ministr Robert Pelikán. V justičním prostředí přitom zní kritika, že koncepce odráží jen vaše představy. To jste odmítl už na sněmu Soudcovské unie. Jak by tedy vaše práce vypadaly?

BAXA: Díky pověření ministryně Válkové jsem se tomu mohl věnovat opravdu oficiálně. Nebylo by to ale autorské dílo, neměl bych na to žádný monopol. Profesorka Válková mi tento úkol svěřila na základě naší dohody, věděla totiž, že se těmto otázkám dlouhodobě a dobrovolně věnuji.

Talár nosím více než 30 let, prošel jsem různými soudy, několik let jsem působil jako náměstek na ministerstvu spravedlnosti, správu justice jsem tedy viděl z různých pohledů. Na základě této celoživotní profesní zkušenosti jsem dozrál k přesvědčení, že současný model správy justice už nemá šanci na nějaké dlouhodobé žití.

Na druhou stranu ale nemám jasno, jak to má být. Modelů existují desítky, ani jeden z nich není beze zbytku přenositelný k nám. Vznikly totiž v tamním odlišném historickém, kulturním, politickém a společenském kontextu. Víme, že někde také selhávají nebo nejsou natolik dobré, jak by společnost očekávala.

Měl jsem tedy velmi promyšlenou metodu práce, s níž jsem seznámil i ministra spravedlnosti Roberta Pelikána. Chtěl jsem udělat „černou“ práci a s úzkým tvůrčím týmem připravit různé varianty řešení a poté je diskutovat na všemožných fórech, justičních i mimojustičních. Jednou z forem byla například dotazníková akce mezi soudci, zjištění určité názorové hladiny. Nasbírali jsme mnoho poznatků, které jsme zatím nezveřejnili.

ČESKÁ POZICE: Zapojily by se do debaty i další hlasy?

BAXA: Trochu mě zamrzelo, že se objevily názory, že to máme všechno hotové a vymyšlené a že správu justice osobně připravujeme k obrazu svému. Že hrajeme jen jakési divadýlko a že nás názory z justičního terénu nezajímají. Je to úplně jinak. Mohl bych jmenovat deset témat, která lze pojmout diametrálně odlišně a všechna řešení mají své klady i rizika. Například, jak se bude vytvářet Nejvyšší rada soudnictví a zda v ní budou moci působit i soudní funkcionáři, jaký bude rozsah jejích kompetencí.

Práce by nebyla možná bez diskuse v justičním terénu, ale pozor, nejen v něm, předpokládal jsem, že oslovím i ústavněprávní výbory, senátní komisi pro ústavu a parlamentní procedury, legislativní radu vlády a že na tom budu úzce spolupracovat s ministerstvem. A že budeme řešit, co má Nejvyšší rada soudnictví převzít, co má plně zůstat nadále ministerstvu a co se bude nějak sdílet a jakým způsobem. A to je jen vztah ministerstva a justice. Pak jde ještě o vztah budoucí rady k parlamentu, vládě a k prezidentovi.

ČESKÁ POZICE: Jak jste chtěl konkrétně postupovat?

BAXA: Oslovil jsem osobnosti převážně z mimojustiční sféry, deset až patnáct lidí, takový sbor blízkých konzultantů, s nimiž jsem chtěl tyto otázky průběžně diskutovat a hledat řešení. Zdůrazňuji, že nejen „fanoušky“ této koncepce. Samozřejmě bych k tomu potřeboval průběžné informace z ministerstva. Mohu si totiž v zákonech přečíst, že se určitá agenda nějak jmenuje, ale nepochopil bych, o co jde v praxi, v jakém je to objemu, jaké to přináší vztahy v rámci exekutivy.

Dodnes neznám názor ministerstva, v čem by bylo ochotné předat kompetence novému orgánu, kde je sdílet a kde si je chce ponechat. Až by toto všechno vzniklo, dostal by výsledný dokument pravděpodobně ve variantním řešení ministr, který by mohl jmenovat určitou velkou komisi, personálně odlišnou od tvůrčího týmu i sboru blízkých konzultantů. Ta by návrhy nezávisle posoudila.

Dojelo to nejspíše na tom, že Robert Pelikán chtěl do malé komise ještě jako náměstek. Marně jsem se mu snažil vysvětlit, že to v této fázi nejde a že musíme ctít své role. Že když budou všichni všude, výsledek i odpovědnost se rozmělní, ztratíte nezávislý pohled a odstup. Představa byla taková, že nejprve by vznikla justiční představa reformy, ale intenzivně a průběžně prodiskutovaná s mimojustičním světem. A teprve poté by tento návrh dostal ten, kdo může zahájit legislativní proces – ministr spravedlnosti.

ČESKÁ POZICE: Robert Pelikán označil vaši iniciativu za soukromou. Pokračujete v ní?

BAXA: Nepokračujeme v tom formálně, nechci plýtvat časem a energií ani svých kolegů, ani externích spolupracovníků. Teď nad tím už jen přemýšlím, bez ohledu na nějaký papír. Práce však mohou být kdykoliv obnoveny. Justice sama může diskutovat donekonečna, ale diskuse musí směřovat ven.

ČESKÁ POZICE: Proč by měl Nejvyšší radu soudnictví chtít třeba řadový občan, který právní dění nesleduje?

BAXA: Přesvědčovat veřejnost, že tu nevznikne zdánlivě další ministerstvo přemalované jen na jinou barvu, není snadné. Asi jsme dosud nedokázali srozumitelně vysvětlit, že nálepky o soudcovládě nezodpovědné nikomu nám dávají ti, kteří ministerstvo spravedlnosti vnímají především jako důležitý mocenský post, nechtějí žádnou změnu, ale nejsou schopní za současného stavu správy soudnictví za 25 let konečně odstranit chronické problémy a přinést společnosti skutečně nezávislé a efektivně fungující soudnictví. A nikdo z nich za to nikdy nenesl žádnou odpovědnost.

Nejvyšší rada soudnictví by dbala na zájmy všech, kteří mají s justicí co činit. Justice by byla konečně spravována kompetentně a kontinuálně. A díky smíšenému složení by nemohla mít klapky na očích a špunty v uších, naopak by vnímala pohledy jiných ústavních institucí i společnosti a stejně by mohla i sama navenek působit. Žádná soudcovská pevnost, ale ústavní platforma pro společenský dialog o nezávislém a efektivním soudnictví.

Poslední ministr spravedlnosti čtyři roky v tomto postu byl Jiří Novák. Skončil v roce 1996, to bude příští rok 20 let. Od té dobyje střídání natolik rychlé, že ministr nemá reálně čas na systémovou koncepční práci a navíc nemá jen tuto agendu, nemůže se tak věnovat jenom justici. Ta nějak pořád funguje, ale je škoda stále čekat, než přijde někdo nový a bude se seznamovat a sepisovat bílé knihy, i když by se to všechno mohl dozvědět v několika rozhovorech.

Bylo by přitom jedno, jaký ministr je, kdyby byl aparát pod ním profesionální a stabilizovaný. Ale to, jak víme, není a těžko nějak zakrátko bude. Vznikem takového orgánu by se také omezilo riziko zásahů do justice jak zvenku, tak zevnitř. Vzhledem k tomu, že by to byla rada dlouhodobá a stálá, patrně by se nebála přijímat ani náročnější a odvážnější řešení. Ministři naopak zasejí a hned chtějí sklízet, opatření v justici jsou ale dlouhodobá a projevují se často až po několika letech.

ČESKÁ POZICE: Za justici v současnosti nejčastěji mluví Soudcovská unie, nebo vy společně s předsedou Ústavního soudu Pavlem Rychetským a předsedou Nejvyššího soudu Pavlem Šámalem. Jak je takové výjimečné postavení příjemné, nebo nepříjemné?

BAXA: Je to nepříjemné. Soudní moci chybí ústavní zastřešení. Za justici teď nemůže mluvit nikdo. Ani prezident republiky, který jmenuje všechny soudce, ani ministr spravedlnosti, protože jeho zájmy jsou někdy velmi protichůdné. To není výtka, jen konstatování. Je přece členem vlády, která je občas v napětí s justicí. Ale ani předsedové nejvyšších soudů, protože formálně máme jen kompetenci řídit své soudy.

Tím to končí, ale suplujeme to, což připustil i Ústavní soud v jednom ze svých nálezů, že když tu nic jako Nejvyšší rada soudnictví nefunguje, je to právě na předsedech vysokých soudů. Je to přirozené, z procesního hlediska jde o vrcholy soudní soustavy, mají sjednocovat judikaturu a být autoritou i navenek. Ale i z justice dostáváme otázky, proč mluvíme a jednáme za ně.

Problém je to i obráceně. Chce-li vláda, parlament nebo prezident mluvit s justicí, nemá na ústavním hřišti partnera. Například zásadní návrhy zákonů, které se mají výrazně dotknout chodu justice, nám ale ani nejsou dávány k připomínkám a musíme je pokoutně a na poslední chvíli shánět.

Navíc se ani příliš neodehrává ústavní dialog jednotlivých mocí. Když přijdeme do Parlamentu, jsme tam ve stejné pozici jako kdokoliv z veřejnosti, sedíme tam v takové oslovské lavici. Když chceme něco říct, musejí poslanci či senátoři odhlasovat, zda nás pustí k mikrofonu. Slyšíme pejorativní poznámky na svou adresu, že zase přišli ti lobbisté nebo že jim tam z toho nemáme dělat nějaký seminář. Občas při menší účasti zákonodárců i „hrajeme přesilovku“.

Není to tak, že by ti, kteří chtějí měnit zákony, již od počátku legislativního procesu i v jeho průběhu poslouchali ty, kteří s nimi zacházejí v praxi dnes a denně a mají o jejich fungování či nefungování dlouhodobé a praktické poznatky. Souhlasím s názorem, že soudci nemají aktivně psát zákony. Tím ale nemá být řečeno, že nemají být ani k zamýšleným změnám slyšeni.

ČESKÁ POZICE: Jaká je teď v justici atmosféra?

BAXA: Určitě se nezhoršuje, justice v zásadě normálně funguje. Jako systém neselhává, pokud nastanou výstřelky, bývá na ně adekvátně reagováno. Justice by ale mohla být mnohem lepší, kdyby měla vliv na řízení a na správu celé soustavy. Zná nejen chronické problémy, ale rychleji než kdokoliv jiný i příznaky nových a také jejich příčiny. Věděla by tedy i, jak je řešit. Proto chce justice získat podíl na vlastní správě.

Nejde o podíl na moci, ale o podíl na zodpovědnosti. Justice totiž přemýšlí jinak než ostatní politické moci. Je tu věčně, nestřídá se, nemusí se nikomu podbízet ani nic slibovat, nezná krátké politické rytmy od voleb do voleb a neuteče před odpovědností za svou činnost, jako může utéct politická moc vláda nebo Parlament. V tomto směru je justice nedemokratická, o to je ale důležitější její role i pro ostatní aktéry ústavního systému a konečně pro každého jednoho člověka ve společnosti.

Může být stabilizačním prvkem i kotvou, ke které se lze upnout, když je všechno ostatní v příliš překotném pohybu. A také překonat určitou nečinnost nebo nerozumné výsledky činností jiných mocí, když najde řešení ve spravedlivé a rozumné interpretaci a aplikaci určitého právního předpisu.

ČESKÁ POZICE: Není to příliš idealistický pohled?

BAXA: Tohle má v sobě zakódováno každý soudce, někdo víc a někdo míň. Záleží i na věku, justiční kariéra je dnes 40letá. Jsou to čtyři desetiletí a na jednotlivých soudech by měly být reflektovány i v zastoupení soudců. Aby lidé pracovali jak se svými vrstevníky, tak s lidmi o generaci nebo o dvě staršími a ve vzájemném působení elánu a zkušeností. To by se mělo projevovat i v jednotlivém rozhodování.

Justice zraje a justiční puberta vyvolaná masivní personální obměnou před lety je snad už na ústupu. V postech předsedů i místopředsedů jednotlivých soudů začínají působit zkušení lidé, rýsují se výrazné osobnosti. Škoda, že nenacházíme někoho, kdo naši zkušenost, kontinuitu, institucionální paměť spojí s prostředky, kterými disponuje, ať už jsou exekutivní nebo legislativní, aby se prosadily určité změny, které by dostaly systém do rovnováhy a odstranily vleklé poruchy týkající se délky řízení a podobných věcí.

ČESKÁ POZICE: Zaznívají ale hlasy, že soudci jsou teď ve svých postojích hodně rozdělení. Jsou to relevantní názory?

BAXA: V České republice působí tři tisíce soudců. Každý z nich je „samostatnou jednotkou“, ústavním činitelem, každý má svou soudcovskou pravomoc. Není to žádné stádo anonymních poslušných úředníků, stejně rostlých a uvažujících. Samozřejmě, že jinak bude uvažovat soudce nalézacího soudu a jinak soudce Nejvyššího soudu.

Jinak bude uvažovat soudce, který působí v optimálních podmínkách u menšího soudu a jinak ten, který pracuje permanentně ve „fabrice“ typu Ostravy, Brna, Prahy 4 či Ústí nad Labem, kde jsou problémy chronické a permanentně se tam žije ve stresu. Jinak se na sebe dívají i trestní, obchodní či správní soudci. To je normální, žádnou rozdělenost nevidím. Navíc celých 25 let existuje jediná profesní organizace soudců, Soudcovská unie. Tam, kde rozdělení soudů skutečně nastalo (v zahraničí), vznikl druhý nebo i třetí spolek.

ČESKÁ POZICE: V Soudcovské unii je ale jen třetina soudců...

BAXA: Soudci bývají spíše solitéry, nechtějí se organizovat a podřizovat. To, že je v Soudcovské unii třetina soudců, mohu interpretovat tak, že tolik z nich je natolik aktivních, že se zajímají také o to, co se odehrává za hranou jejich pracovního stolu. A že je zajímají i obecnější justiční otázky týkající se nejen platů, ale i postavení a výběru soudců, jejich odpovědnosti nebo organizace soudů a fungování systému.

To číslo není tak špatné. Kdybychom srovnali aktivní část jiných právnických povolání organizovaných v profesních komorách, myslím, že by jich nebylo tolik. Ale to, že mají soudci různé názory, je něco naprosto přirozeného a bude tomu tak vždycky.

ČESKÁ POZICE: Předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský nehodlá dokončit celý svůj mandát, za svého ideálního nástupce označil vás. Měl byste o tento post zájem?

BAXA: Člověku to zalichotí, Ústavní soud je právnické nebe a vrchol justičního systému, ale snažím se to vidět naprosto střízlivě. Není to místo, o které bych se v současné době ucházel, nebo na tom dokonce dlouhodobě pracoval.

Názor doktora Rychetského je velmi vlivný, vážím si jej, ale nezapomínejme, že rozhodujícími aktéry jsou prezident republiky a Senát. Nejde o to, kde by kdo koho chtěl, ale kdo má ústavní pravomoc o tom rozhodnout a k čemu přihlédne. Jestli mé názory, postoje a dosavadní působení v justici jsou dostatečnými předpoklady, je tedy otázka pro jiné. Budu se chovat pořád stejně.