Je třeba pokročit v debatě o změně systému sestavování rozpočtu

„V rozpočtovém procesu není žádný trest za to, že rozpočet nedočerpáte. Přitom státní rozpočet je zákon, a nevyčerpání přidělených prostředků jeho nedodržení. Dříve byla pojistkou, že to, co jste nevyčerpal, vám sebrali a o tuto částku do příštího rozpočtu dali méně,“ říká v rozhovoru šéf Nejvyššího kontrolního úřadu Miloslav Kala.

Adam Junek 31.8.2016
Prezident NKÚ Miloslav Kala před sídlem NKÚ. Budova Tokovo se nachází v... | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy Prezident NKÚ Miloslav Kala před sídlem NKÚ. Budova Tokovo se nachází v... | foto:  Dan Materna, MAFRA
Prezident NKÚ Miloslav Kala před sídlem NKÚ. Budova Tokovo se nachází v...

Prezident Nejvyššího kontrolního úřadu Miloslav Kala v rozhovoru mimo jiné říká: „Dnes je to v podstatě tak, že vezmete ten loňský, přidáte nějaká dvě tři procenta a máte rozpočet. Úvahy se vedou v tom směru, že by bylo lépe sestavovat rozpočet výkonově orientovaný. Tedy říci si, čeho chceme dosáhnout, a pak na to vyčlenit peníze. Což není změna na jediný rok. Po dobu, než by se k ní dospělo, by bylo dobré alespoň zpřísnit současná rozpočtová pravidla, aby si jednotlivé resorty skutečně nárokovaly jen to, co potřebují.“

LIDOVÉ NOVINY: Aktuálně ministerstvo financí finišuje se státním rozpočtem na příští rok. Váš úřad zase dokončuje své stanovisko ke státnímu závěrečnému účtu z loňska, což je jakési vysvědčení pro rozpočet. Jaké největší chyby vidíte?

KALA: My se ve stanovisku vyjadřujeme ke dvěma věcem. Jednak hodnotíme hospodaření státu a tam musím s potěšením říct, že se zlepšuje. Jsou naplňovány naplánované příjmy, což může souviset s hospodářským cyklem, ale z hlediska kontroly je to plusový bod. A jednak posuzujeme rozpočtový proces samotný. A tomu vytýkáme řadu věcí.

Velkým problémem je časový rozestup mezi tím, kdy se rozpočet tvoří, a tím, kdy se v něm naplánovaná opatření realizují

Především není příliš přesný a probíhá kvůli tomu každoročně velké množství rozpočtových opatření, která snižují transparentnost nakládání se státními financemi. Což svědčí o tom, že stát nemá příliš jasno, kam chce své výdaje napřít. A velkým problémem je časový rozestup mezi tím, kdy se rozpočet tvoří, a tím, kdy se v něm naplánovaná opatření realizují. A s tím souvisí i čerpání evropských dotací, kdy v loňském roce se mocně finišovalo, a chlubili jsme se, jak jsme vyčerpali 90 a více procent přidělených prostředků.

Zuřivé utrácení na konci rozpočtového období ale ukazuje přesně na to, že stát neměl jasno, kam chce ty peníze nasměrovat. A pak je nahonem utrácel za někdy ne zcela promyšlené věci, protože složité projekty jako infrastrukturní a liniové stavby nejsou připravené. Klíčovým problémem je pak nadhodnocování.

Třeba na ministerstvu práce a sociálních věcí jsme zjistili, že na jeden projekt si naplánovali 1,5 miliardy korun, ale spotřebovali jen asi 700 milionů. Což může mít jen dvě příčiny – buď přestřelili při plánování, nebo projekt nenaplnil své cíle. A tím se zakládá na dlouhodobou bolest českého státního rozpočtu. A to jsou nároky z nespotřebovaných výdajů.

Zuřivé utrácení na konci rozpočtového období ale ukazuje přesně na to, že stát neměl jasno, kam chce ty peníze nasměrovat. A pak je nahonem utrácel za někdy ne zcela promyšlené věci, protože složité projekty jako infrastrukturní a liniové stavby nejsou připravené.

V minulosti ministerstva před koncem roku utrácela jako divá, aby dočerpala rozpočet. A to často za různé hlouposti. Dnes platí, že si resort nedočerpané prostředky může ponechat a využít je později. A tím se časový harmonogram rozejde, protože rozpočet se začíná sestavovat ve chvíli, kdy se neví, kolik ministerstva nespotřebují, a tak se vychází z nadsazených údajů z minulosti. A ten balík nevyčerpaných peněz roste.

LIDOVÉ NOVINY: Kolik peněz je takto nevyčerpáno, a co tím pádem hrozí?

KALA: V letech 2010 až 2015 se takto do nespotřebovaných nároků už nahromadilo 150 miliard korun. Pokud by se všechny resorty najednou rozhodly tyto prostředky vyčerpat, byl by to obrovský zásah do stability státní pokladny, protože s těmito výdaji nepočítá. A znamenalo by to ohrožení státního rozpočtu daného roku.

V podstatě pokud máme na příští rok naplánovaný schodek 60 miliard korun a všechny resorty by si požádaly o své nespotřebované nároky, vyskočil by najednou na 210 miliard korun, což by hluboce zasáhlo důvěryhodnost české ekonomiky. Samozřejmě ministerstvo financí má nástroje, jak toto čerpání omezit, ale nemůže odmítnout poskytnutí těchto peněz úplně.

LIDOVÉ NOVINY: Jak by se to mělo podle vás řešit? Škrtnutím?

KALA: I to se dá zvažovat. A v minulosti se to i částečně dělo. Má to jednu nevýhodu. Ve chvíli, kdy se to ministerstva dozvědí, začnou si před účinností škrtů takto nespotřebované peníze nárokovat. Chybou především je, že v rozpočtovém procesu není žádný trest za to, že rozpočet nedočerpáte. Přitom státní rozpočet je zákon, a nevyčerpání přidělených prostředků je nedodržení zákona. Dřív ta pojistka byla v tom, že to, co jste nevyčerpal, vám sebrali a o tuto částku vám pak ještě do příštího rozpočtu dali méně.

LIDOVÉ NOVINY: Což ovšem zase vedlo k tomu překotnému utrácení v prosinci. Není toto přece jen lepší systém?

Pokud máme na příští rok naplánovaný schodek 60 miliard korun a všechny resorty by si požádaly o své nespotřebované nároky, vyskočil by najednou na 210 miliard korun, což by hluboce zasáhlo důvěryhodnost české ekonomiky

KALA: Jednoznačně je dobré neutrácet za hlouposti. Navíc je to pro jednotlivé úřady velmi pohodlné, protože vám díky tomu vzniká polštář třeba pro větší akce, jako v našem případě stavba nového sídla Nejvyššího kontrolního úřadu.

Já bych nechtěl dávat žádnou jednoduchou radu, jak z tohoto začarovaného kruhu ven. Ale bylo by dobré pokročit v debatách, jež se opatrně vedou již nějakých 15 let. V nich se uvažuje o změně celého systému sestavování rozpočtu. Dnes je to v podstatě tak, že vezmete ten loňský, přidáte nějaká dvě tři procenta a máte rozpočet. Úvahy se vedou v tom směru, že by bylo lépe sestavovat rozpočet výkonově orientovaný. Tedy říci si, čeho chceme dosáhnout, a pak na to vyčlenit peníze. Což není změna na jediný rok. Po dobu, než by se k ní dospělo, by bylo dobré alespoň zpřísnit současná rozpočtová pravidla, aby si jednotlivé resorty skutečně nárokovaly jen to, co potřebují.

LIDOVÉ NOVINY: Mluvíme o tom, že se dříve bezhlavě utrácelo za hlouposti v prosinci. Ale vaše nálezy ukazují, že to zvládají úřady dělat průběžně po celý rok. Třeba nedávný závěr z kontroly na ministerstvu zemědělství říká, že v letech 2007 až 2014 vydal resort 1,4 miliardy korun za poradenství, aniž by tušil, čeho tím chce dosáhnout. Jistě v tom není sám. Nezvažujete hloubkovou kontrolu výdajů státu na tyto takzvané měkké projekty?

KALA: Plánujeme, protože nám to vychází z naší nové detekce rizik jako oblast, na niž je třeba se zaměřit. A nejde jen o tyto měkké projekty jednotlivých resortů, ale také o projekty nevládních a neziskových organizací, které od nich čerpají peníze.

Tyto projekty často nejsou výkonnostně orientované a v podstatě není jasné, čeho pomocí nich chce zadavatel dosáhnout. A nemá nastaveno ani měřítko, zda vůbec něčeho dosáhl. To je mimochodem klíčové, že by si zadavatelé měli stanovit sami vyhodnocení toho, zda peníze utráceli smysluplně. Na státní prostředky, s výjimkou těch na mandatorní výdaje, není nárok. Stát má zasahovat tam, kde selhává trh. Takže první je třeba prokázat, že je státní intervence skutečně třeba.

Na státní prostředky, s výjimkou těch na mandatorní výdaje, není nárok. Stát má zasahovat tam, kde selhává trh. Takže první je třeba prokázat, že je státní intervence skutečně třeba.

Druhá věc by měla být, že se prokáže, že dané opatření se nedá udělat s vynaložením méně prostředků. Tedy zda plánovaný projekt je hospodárný. A v závěru vyhodnotit, zda jsme investicí státních prostředků skutečně plánovaného cíle dosáhli.

Vezměte si třeba projekt sociálního bydlení. Příspěvky sice nějakým způsobem problém, že sociálně slabí neměli kde bydlet, vyřešily. Ale za obrovské peníze. A navíc to nahnalo ty lidi do pasti chudoby, do vyloučených lokalit a do náruče podnikatelů, kteří z polorozpadlých domů dělali takzvané sociální bydlení. Vynaložené státní peníze tomuto výsledku byly očividně nepřiměřené.

LIDOVÉ NOVINY: Říkáte, že máte novou detekci rizik, z níž vám mimo jiné vyplynulo, že byste měli zkontrolovat tyto měkké projekty. Jaké další oblasti vám z tohoto detekčního systému „vyskočily“?

KALA: Zdvižený prst nad všemi resorty je v oblasti čerpání evropských dotací a přípravy čerpání v letech 2014 až 2020. Máme analýzu, jak si v čerpání stojíme ve srovnání s minulým rozpočtovým obdobím, tedy roky 2007 až 2013. V tom minulém období byly po dvou letech schváleny žádosti v hodnotě 17 procent z celkového balíku. V tomto období jsou to jen čtyři procenta. Což je alarmující.

Největší problém je v operačním programu Doprava, kde v předchozím období byly schváleny žádosti odpovídající 37 procentům celkové alokace. Teď k půli letošního roku tam byla nula! A není to jediný problematický operační program. Třeba v operačním programu Lidské zdroje je to 35 procent ku 15 nebo v životním prostředí namísto 20 jen pět procent. Ale jsou i programy, které jsou naopak rychlejší. Třeba technická pomoc, která měla minule po dvou letech nulu, dnes už má schváleny žádosti odpovídající 18 procentům přiděleného objemu peněz.

LIDOVÉ NOVINY: A kromě evropských dotací, které jsou jakýmsi evergreenem?

Zdvižený prst nad všemi resorty je v oblasti čerpání evropských dotací a přípravy čerpání v letech 2014 až 2020

KALA: Druhým velmi závažným rizikem, které vyšlo z našich analýz, je problematika mýtného systému po roce 2017. U tohoto bodu máme již dost podkladů, abychom připravili kontrolní akci. Vedle právních problémů, zda je vůbec možné uzavřít novou smlouvu se společností Kapsch pomocí jednacího řízení bez uveřejnění, jsou indicie, že by tam mohly být i ekonomické potíže.

Máme podezření, že některé údaje, na jejichž základě rozhodovala vláda, nejsou zcela hodnověrné. Respektive chceme prověřit, zda cena šest miliard korun, která je u této zakázky proklamovaná, je skutečně dostatečně podložená. Tedy zda se následně neukáže, že ji je třeba navyšovat. Ale to předbíháme kontrole. Rozhodně to neberte jako závěry.

LIDOVÉ NOVINY: Dobrá, vraťme se k rizikovým oblastem. Právě u mýta zmiňujete jednací řízení bez uveřejnění, která jsou oblíbenou kličkou českých úřadů při zadávání veřejných zakázek...

KALA: Ano, to je skutečná bolest systému veřejných zakázek. Evropský účetní dvůr právě ukončil celoevropskou kontrolu této oblasti a na jejím základě vytýká státům Evropské unie obecně a České republice i jmenovitě, že podíl zadaných zakázek bez soutěže je vysoký. A navíc podle našich šetření jejich podíl u nás roste a není na stole žádné opatření, které by resorty zastavilo před tím, nechat si tato řízení bez uveřejnění schvalovat vládou.

Velmi závažným rizikem, které vyšlo z našich analýz, je problematika mýtného systému po roce 2017. Máme podezření, že některé údaje, na jejichž základě rozhodovala vláda, nejsou zcela hodnověrné.

Často přitom lze s úspěchem pochybovat, že byly naplněny všechny zákonné podmínky pro to, aby byla soutěž obejita. Jistě je zde problém z minulosti, kdy byla vytvořena velká závislost na dodavatelích informačních technologií, kdy ani jinak postupovat nelze. Ale není tomu tak vždy.

Poslední oblast, na kterou se chceme prioritně zaměřit, je výběr daní. Nedávno jsme například zveřejňovali závěry kontroly jednoho inkasního místa. To je projekt, do kterého stát investoval více než tři miliardy korun, ale pak jej zastavil, i když ne oficiálně, aniž by se za ty peníze s budováním systému vůbec začalo. Nakoupily se nové stejnokroje pro celníky nebo informační technologie. Ale peníze nebyly ve výsledku vynaloženy na primární účel – tedy že se zjednoduší podnikatelům placení daní. A tento příklad nás vede k tomu, že se na výběr daní zaměříme i do budoucna.

LIDOVÉ NOVINY: Mimochodem, právě u závěrů ohledně jednoho inkasního místa mi přišla odezva vzhledem k podstatným zjištěním mizivá. Není to obecný problém, že něco zjistíte, zveřejníte, úřad případně slíbí nápravu, ale jede se dál?

KALA: Konkrétně v tomto případě je to zřejmě tím, že je to projekt, od nějž současná politická reprezentace dala ruce pryč. A ta minulá, za níž začal vznikat, rozhodně neměla zájem to nějak vířit. Obecně bych čekal, že až začneme kontrolovat výdaje v období této vlády, bude opozice aktivnější při zvedání témat z našich kontrol.

Odezva na naše závěry, ačkoliv možná ne tolik mediální, je velmi dobrá. Letos projednala vláda z 36 materiálů už 25 a jsem pozván na jednání kabinetu k dalším osmi.

Na druhou stranu odezva na naše závěry, ačkoliv možná ne tolik mediální, je velmi dobrá. Letos projednala vláda z 36 materiálů už 25 a jsem pozván na jednání kabinetu k dalším osmi. Ale samozřejmě, kdyby se to jen formálně projednalo, bylo by to k ničemu. Ale už v době kabinetu Jiřího Rusnoka se výrazně zlepšil systém projednávání našich nálezů.

Dřív jsem přednesl zjištění, příslušný resort řekl svá stanoviska, já naše a rozpor se řešil hlasováním, které vždy dopadlo ve prospěch daného ministra. Dnes je písemné projednávání, které má všechny atributy projednávání zákona včetně písemného připomínkového řízení. Připomínky se pak projednávají na úrovni náměstků a také ministrů a do vlády se v případě nemožnosti dohodnout se může jít s rozporem. Což se nám ale za tu dobu, kdy to takto funguje, nestalo.

Ministerstvo: Náraz na rozpočet nepřijde

  • Nahromaděné nároky z nespotřebovaných výdajů, na něž upozorňuje NKÚ, stabilitu státních financí neohrožují, dušuje se ministerstvo financí.
  • „Je v prvé řadě zapotřebí rozlišovat mezi profilujícími a neprofilujícími nároky. Profilující, které jsou vázány na konkrétní účel, tvoří 75 procent celkové sumy,“ vysvětluje Filip Běhal z tiskového odboru ministerstva financí.
  • Primárně jde o peníze určené na spolufinancování evropských dotací. Proto také má nejvíce nahromaděno ministerstvo zemědělství či ministerstvo pro místní rozvoj (obě přes 30 miliard korun) nebo resort dopravy (přes 16 miliard korun).
  • „Není možné, aby se kupříkladu ministerstvo dopravy rozhodlo, že peníze původně určené na výstavbu železnic použije na zvýšení mezd zaměstnanců. Jednorázové masivní vyčerpání většiny nespotřebovaných nároků, které by znamenalo neúměrnou zátěž pro státní rozpočet, tak v praxi není možné,“ dodal Běhal.

Miloslav Kala (53)

  • Vystudoval Fakultu strojní Vysokého učení technického v Brně.
  • Pracoval v Adamovských strojírnách v Adamově jako konstruktér, později se stal obchodním ředitelem a členem představenstva.
  • Jako člen ČSSD kandidoval od roku 1998 v komunálních volbách a působil v zastupitelstvu města Blansko, kde byl od roku 2000 do roku 2002 starostou.
  • Od roku 2002 pak byl poslancem, zároveň působil v letech 2004 až 2007 jako předseda dozorčí rady České konsolidační agentury.
  • V roce 2008 se mandátu vzdal a ukončil členství ve straně, protože byl jmenován viceprezidentem Nejvyššího kontrolního úřadu.
  • Od roku 2013 je jeho prezidentem.

Diskuse neobsahuje žádné příspěvky.