Jak zachránit planetu Zemi

Pojem veřejné statky se objevuje již v římském právu – Římané hovořili o „věcech veřejných“, „res publicae“. Patřily mezi ně například cesty nebo jiná lidmi vybudovaná zařízení k užívání všem lidem. Byly jednou z „věcí mimo obchod“, „res extra commercium“, dnes bychom řekli tržní ekonomiku. Vedle věcí veřejných byly mimo obchod také „věci všem lidem společné“, „res omnium communes“ – vzduch, voda či moře.

V moderní době si uvědomil význam veřejných statků skotský ekonom a filozof Adam Smith (1723–1790), který ve svém díle Bohatství národů píše: „Statky v největší míře výhodné pro celou společnost jsou takové povahy, že jejich individuální přínos nikdy nemůže splatit výdaje na jejich pořízení kterémukoliv jednotlivci nebo skupince jednotlivců, a o kterých se tedy nedá očekávat, že by je kterýkoliv jednotlivec nebo skupinka měli pořizovat.“

Podrobnější, dnes přijímanou definici přinesl americký ekonom Paul Samuelson (1915–2009) v článku The Pure Theory of Public Expenditures (Čistá teorie veřejných výdajů): „Veřejné statky jsou kolektivní spotřební statky, které se vyznačují tím, že jejich spotřeba kterýmkoliv jedincem nesnižuje úroveň spotřeby jiného jedince.“ A zdůraznil jejich dva hlavní rysy: nekonkurenčnost ve spotřebě a nevylučitelnost z ní. Nelze-li předpokládat, že by si je pořizoval „jednotlivec nebo skupinka jednotlivců“, je to na veřejné instituci.

Stále další požadavky

V moderní době hraje stále významnější roli stát, který zajišťuje obranu země, ochranu svých občanů před násilím či základní lidská práva včetně práva na vlastnictví. Vedle toho zajišťují obce, města, regiony a národní vlády soubor veřejných statků a služeb, jako je čistota prostředí, likvidace odpadů, zabezpečení pitné vody nebo ochrana kulturních památek a přírodních rezervací.

Škála statků poskytovaných veřejnými institucemi se s rozvojem civilizace rozšiřuje a mnoho ekonomů, zejména konzervativních, nad tím lomí rukama, ale hlad po nich neklesá. Stále se objevují požadavky na další statky a veřejné služby. Veřejné statky starých Římanů i Smithe a Samuelsona měly rozsah spíše lokální či menšího regionu. Dnes však žijeme v jiné době – antropocénu.

Autoři tohoto termínu, nizozemský chemik Paul J. Crutzen a americký biolog Eugene Stoermer (1934–2012), ve stejnojmenném článku chtěli vyjádřit, že procesy a změny na Zemi na rozdíl od minulých geologických období (počátek antropocénu kladou do roku 1784, kdy si James Watt nechal patentovat parní stroj) v rozhodující míře určuje lidská technická civilizace, o čemž svědčíněkolik údajů.

Na začátku antropocénu žilo na Zemi přibližně 800 milionů lidí, v roce 2018 téměř desetinásobek, více než 7,6 miliardy s výrazně náročnější spotřebou, například spotřeba energie, dnes především z fosilních paliv způsobujících emise skleníkových plynů a změnu klimatu, vzrostla nejméně stonásobně. Největší změny se týkají povrchu souší, kterých lidé přímo ovlivňují okolo 80 procent a přeměnili polovinu. A lidé výrazně zasahují i do hydrologického cyklu – využívají více než 40 procent dostupných zdrojů sladké vody.

Složení zemské atmosféry se změnilo, obsah oxidu uhličitého narostl o 40 procent a jsou v ní přítomné mnohé dříve neexistující (nebo jen nepatrně) lidmi vyrobené látky. Stále rychleji ubývá bohatství živé přírody, odborníci mluví o šestém velkém vymírání, přičemž poukazují na podobnost s katastrofami v historii, například s událostmi před 66 miliony let, kdy postupně vymřeli dinosauři.

Antropocén

Země se dostala pod nadvládu lidí, kteří se na ní se stali nejdůležitější „přírodní“ silou.Nejde jen o biologické, geologické a podobné jevy, ale i o lidské postoje a chování.Lidé jednají jako majitelé Země a opravdu jimi jsou. Antropocén je nejen érou fyzické dominance lidí nad ní, ale i jejího lidského vlastnictví, které označujeme „společné dědictví lidstva“, ale ve skutečnosti znamená přisvojení si Země lidmi.

Za autora konceptu společného dědictví lidstva bývá označován německý filozof Immanuel Kant (1724–1804), který ve svém díle K věčnému míru píše: „Právo používat zemský povrch náleží společně lidské rase.“ Tato myšlenka nezůstala jen součástí filozofických esejů, ale prosazuje se i v mezinárodním právu.

Vychází z ní Charta Organizace spojených národů (OSN) z roku 1946, ale i závaznější dokumenty, jako je Úmluva o ochraně kulturního dědictví v případě vojenského konfliktu (Haagská úmluva z roku 1954), která v preambuli uvádí: „Ničení kulturního majetku náležejícího kterémukoliv národu znamená ničení kulturního dědictví celého lidstva.“ Ve stejném duchu je smlouva o Antarktidě z roku 1959, jež má být zachovaná přírodně neporušená v zájmu celého lidstva.

Rozšíření lidské dominance i mimo povrch Země představuje smlouva o využívání kosmického prostoru z roku 1967. Důležitým právním aktem je Úmluva OSN o mořském právu z roku 1982, kterou mnozí považují za přelomový dokument a jež stanoví pravidla pro využívání oceánů včetně moří i mořského dna, což bylo považované v souladu s římským právem za „věc všem lidem společnou“ a nijak regulovanou.

Společenský konstrukt

Veřejnými statky jsou i ekosystémové a v širším pojetí přírodní statky a služby. „Věci všem lidem společné“, o které se nikdo nestaral, a byly volně přístupné, jsou považované spíše za „společně sdílené zdroje“, a nemají-li nastat vážné problémy, musí být jasně stanoveno jejich využívání.

Mnohé z nich byly podle daných pravidel – ta sama o sobě jsou rovněž veřejným statkem –, privatizovány a staly se statky soukromými, jež podléhají tržnímu režimu, další pak správě a péči státu nebo jiné veřejné instituce, zůstávají však ty, jež z různých důvodů privatizovány nejsou, ani být nemohou.

Patří mezi ně například za prvé regulační a podpůrné přírodní služby – fungování klimatického systému a stratosférické ozonové vrstvy, hydrologický cyklus, koloběh živin, absorpce a detoxikace odpadů, tvorba půd a zachování jejich úrodnosti, statky a služby spojené s biologickou rozmanitostí. Za druhé, kulturní statky, jež příroda poskytuje svou funkcí estetickou, spirituální, inspirativní, výchovnou, rekreační či „přírodní laboratoře“.

Za třetí látky a energie, jež nejsou předmětem trhu, jako je vzduch, voda, genetické zdroje, či některé zdroje energie (vítr, oceán, zemské nitro). Za čtvrté, povrch Země a prostor pod ní a nad ní. Nejde o území v rámci států s jasně stanoveným režimem, ale například o prostředí pro šíření elektromagnetických vln, geostacionární orbit či nepřístupné oblasti oceánu a mořského dna.

Je třeba zdůraznit, že pojetí veřejných statků je společenským konstruktem, takže za ně nelze považovat samotné přírodní fenomény, ale jen v jejich společenské situaci, tedy v integraci s jejich rámcem, který definuje pravidla poskytování, režim využívání. Není možně je oddělit od jejich správy, fyzickou stránku od té sociální.

Závazný způsob správy

Mezivládní úmluvy, dohodnuté režimy, výsledky činnosti mezinárodních a mezivládních institucí včetně OSN či diplomatické struktury představují globální veřejné statky, které podobně jako na úrovni lokální či národní poskytuje dnešní lidská obec planetárního rozsahu s cílem chránit různé stránky společného dědictví lidstva nebo stanovit pravidla využívání společně sdílených globálních zdrojů. Někteří dokonce navrhují, aby systém globální veřejné podpory (Program OSN pro rozvoj) byl pojat jako veřejný statek.

Jejich pojetí vychází z prací německé politoložky Inge Kaulové, přičemž hlavními kategoriemi globálních veřejných statků jsou za prvé globální společně sdílené přírodní zdroje, jako je atmosféra nebo volné oceány; za druhé globální lidmi vytvořené společné statky, jako jsou sítě, mezinárodní režimy, normy a poznatky; a za třetí globální podmínky (režimy) jako výsledky opatření a politik, například světový mír, finanční stabilita či environmentální udržitelnost.

Objem globálních veřejných statků sice roste, ale je po nich „hlad“, o kterém mluví ekonom britského deníku Financial Times Martin Wolf ve svém článku The World’s Hunger for Public Goods (Globální hlad po veřejných statcích): „Veřejné statky jsou stavebními prvky civilizace. Ekonomická stabilita je veřejným statkem. A také bezpečnost, věda, čisté prostředí, důvěra, poctivá administrativa, svoboda projevu. Seznam by mohl být podstatně delší.

To je důležité, protože je obtížné zajistit odpovídající nabídku. Je to tím těžší, čím více jsou veřejné statky globální. Je ironií, že spolu s tím, jak jsme stále úspěšnější co do nabídky soukromých statků, a tím i bohatší, tím složitější je otázka veřejných statků, které potřebujeme. Lidské snažení dostát této výzvě se snad stane definujícím příběhem tohoto století.“

Mnoho současných, často krizových situací skutečně postrádá adekvátní globální režim, který by směřoval k uspokojivému uspořádání. Svět je sice stále globalizovanější a sféry lidské činnosti i geografické oblasti propojenější, ale adekvátní, dostatečně závazný způsob správy chybí.

Společně sdílené zdroje

Současná situace je ve srovnání s nedávnou, natož vzdálenější minulostí radikálně odlišná a vyžaduje nová řešení, což zcela platí pro environmentální oblast. Zemská atmosféra, sladká voda, živá příroda a její genetické bohatství, úrodná půda či světové oceány s ohroženými lovišti ryb (a s obrovskými objemy plastových odpadů) jsou považované za společně sdílené zdroje a klíčové součásti společného dědictví lidstva, které je třeba na globální úrovni chránit.

Nelze tedy než souhlasit s Martinem Wolfem, který volá po globálních veřejných statcích pro 21. století. Podstatné otázky pak znějí: Jak se k nim dopracovat? Jak se mají vyprodukovat? Kdo a jak by to měl udělat? Jednoduchou, ale nepříliš užitečnou odpovědí je: protože jde o celosvětové záležitosti, nemůže veřejné statky vyprodukovat nikdo jiný než světové společenství. Kdo to však ve skutečnosti je – OSN, osm či dvacet největší ekonomik světa (G7, G20), případně Mezinárodní soudní dvůr?

Snad nejvíc to splňuje OSN a její instituce a organizace, jako je Rada bezpečnosti či Světová obchodní organizace. Žádné mezivládní ani mezinárodní instituce však nemají pravomoci a kompetence, jež zcela kontrolují suverénní státy, a fungují samostatně jen natolik, jakou část či aspekt své suverenity jim státy svěří – vždy jde jen o přesně vymezenou malou část.

Ukázkou potíží je Pařížská dohoda o klimatu z prosince 2015, globální veřejný statek první velikosti. Naprostá většina států sice uznává, že je třeba zavést celosvětový klimatický režim, ale jednání bylo nesmírně obtížné, a výsledek jen zčásti naplňuje tento požadavek. Dohoda je nezávazná, jediný konkrétní cíl (nedopustit, aby se klima celosvětově ohřálo více než o dva stupně Celsia) je v podstatě deklaratorní, a navíc, jak se shoduje většina odborníků, nereálná, protože průměrné globální oteplení se v příštích desetiletích téměř jistě zvýší.

Omezení suverenity všech hráčů

Plně se uplatnil a nadále uplatňuje jev, který americký ekonom William Nordhaus v přednášce Paul Samuelson and Global Public Goods (Paul Samuelson a globální veřejné statky) v květnu 2005 nazval „vestfálským paradoxem“ – rozporem mezi všeobecně uznávanou potřebou produkce daných veřejných statků a postoji států, které především hájí své zájmy. V dnešním světě totiž vládnou jasně definované státy.

Takové uspořádání v roce 1648 ustavil v západní Evropě Vestfálský mír, jímž skončila třicetiletá válka, a postupně se rozšířilo do celého světa. A tento vestfálský systém, páteř současného globálního uspořádání, současně znemožňuje produkci globálních veřejných statků. Veřejný statek v podobě pařížské klimatické dohody byl vyprodukován metodou, kterou Nordhaus označuje za aditivní, tedy postupné získávání světového konsenzu, nevyhnutelně za cenu neustálého oslabování původního záměru.

Nordhaus uvádí další způsoby, jak dosáhnout potřebné „rovnováhy“; za zmínku stojí metoda „nejlepší příležitost“, kdy stát, který má nejlepší podmínky, vyprodukuje na své náklady všeobecně využívaný veřejný statek – například lékařský výzkum, který celosvětově odstraní dětskou obrnu či zastaví nebezpečné epidemie. Aditivní metoda zůstává základní zejména proto, že účinné fungování globálních veřejných statků vždy závisí na aktivní participaci, konsenzu či alespoň toleranci všech států.

Důsledkem takových statků totiž vždy je omezení suverenity všech „hráčů“, což je podstatou vestfálského paradoxu, přičemž možnost jeho překonání je nejvyšší, pokud jde o politicky relativně neutrální problémy. Žádná důležitá otázka sice nemůže být zcela politicky neutrální, ale ty, které jsou politikou nejméně „zatížené“, mají největší naději na úspěšné řešení.

Hájení národních zájmů

V tomto ohledu existuje naděje na pozitivní vývoj. Důkazem jsou některé současné a v podstatě fungující mnohostranné environmentální úmluvy. Často se uvádí Montrealský protokol o ochraně stratosférické ozonové vrstvy (1987) nebo zmíněný antarktický smluvní systém, jehož první dohody jsou neustále doplňované.

Je však třeba vzít v úvahu, že látky ohrožující ozonovou vrstvu, ačkoliv nikoliv ekonomicky nevýznamné, představují jen omezenou a navíc relativně jasně definovanou skupinu látek a s nimi spojených technologií, a že Antarktida je geograficky i jinak poměrně izolovaná od mocenských zájmů zejména velkých světových „hráčů“, takže ekonomická ztráta a omezení suverenity nebyly natolik bolestné.

Nicméně ani v obou těchto případech nebylo snadné dosáhnout konsenzu, a příkladů málo úspěšného úsilí o globální dohodu je mnoho, například mnohaleté vleklé jednání Mezivládního fóra o lesích ustaveného na Summitu Země v Riu de Janeiru v roce 1992.

Navzdory euforické náladě na summitu, jenž vkládal velké naděje do světové situace po skončení studené války, se na rozdíl od jiných složitých otázek nepodařilo najít větší konsenzus, pokud jde o takové zásadní globální přírodní zdroje, jako jsou lesy, jež celosvětovým významem přesahují hranice států, kde existují. Zatím nejsou výsledky příliš hmatatelné, národní zájmy a postoje jsou stále neústupně hájené. Dalším příkladem jsou spory o zákaz lovu velryb.

Pozitivní smlouva

Pozitivním příkladem je Smlouva o částečném zákazu jaderných pokusů v atmosféře, kosmickém prostoru a pod vodou USA, Velké Británie a Sovětského svazu (SSSR) z roku 1963. Francie, Čína a některé otevřeně či skrytě jaderné mocnosti se sice ke smlouvě nepřipojily, ale prakticky ji dodržují. Tato smlouva uchránila zemskou atmosféru a další části globálního životního prostředí před smrtelně nebezpečným radioaktivním zamořením, které do té doby hrozivě rostlo.

Dnes se kontaminace z těchto zdrojů snížila na minimum. Smlouva přitom byla uzavřena na vrcholu studené války, kdy velmocenské zájmy dominovaly. Navzdory tomu se pod tíhou mimořádně vážné hrozby dohody podařilo dosáhnout a globální veřejný statek velkého významu vyprodukovat.

Ze stejné doby pochází zmíněná Smlouva o využívání kosmického prostoru podepsaná USA, Velkou Británií a SSSR, ke které se později připojila většina států. Rovněž v tomto případě bylo nebezpečí militarizace kosmického prostoru považované za natolik vážné, že se rozpory zásadních protivníků podařilo překonat. V současnosti nabývá tato smlouva na aktuálnosti v důsledku vojenských plánů velmocí.

Ratifikace dohody stranami

Zatím jsem mluvil o globálních veřejných statcích, jež jsou výsledkem aktivity suverénních států. Existují však i mimořádně významné statky, které vznikly „zdola“ a na nichž se vlády států příliš nepodílejí. Mezi nejznámější patří internet a Wikipedie, ale v širším smyslu i Facebook nebo Google. Poslední jmenované jsou sice v podstatě statky soukromé, ale vykazují i nejdůležitější rysy statků veřejných.

Budu se však věnovat veřejným statkům, jež mají úzký vztah ke globálnímu vládnutí a ke správě společně sdílených zdrojů, především přírodních. Žádný z nich nevznikl snadno a rychle na setkání vrcholných představitelů států, ani není dokonalý, ale většina poskytuje základ správy společně sdílených globálních zdrojů. Obvykle jsou prvním impulzem k nim vědecké poznatky, doporučení odborníků a varování před možnými následky neexistence potřebného veřejného statku, například mezivládní dohody o důležitém a hrozivém jevu.

Od vědeckých důkazů, jakkoliv přesvědčivých, pak vede kratší či (většinou) delší cesta ke konečné podobě veřejných statků na základě ratifikace dohody stranami. Zmíněný Montrealský protokol o ochraně stratosférické ozonové vrstvy se považuje za dosud nejúspěšnější mnohostrannou environmentální dohodu.

První zmínky o ohrožení životně důležitého ozonu výhradně lidmi vyrobenými chemikáliemi (freony) se objevily ve vědecké literatuře v první polovině sedmdesátých let. Jejich autoři – Paul J. Crutzen, Mario Molina a Sherwood Rowland – za své objevy sice v roce 1995 získali Nobelovu cenu za chemii, ale několik let trvalo, než se většina vědecké komunity přesvědčila o vážnosti situace a nutné nápravě.

Klíčová role

Už v roce 1985 se však ve Vídni sešla mezivládní konference, jež přijala rámcovou dohodu o ochraně ozonové vrstvy, a v překvapivě krátké době byl v roce 1987 uzavřen montrealský protokol postupně vyřazující z výroby a spotřeby látky ohrožující stratosférický ozon. Navíc protokol otevřel cestu k reflexi vývoje poznání (identifikace dalších látek, zpřísnění restrikcí, časová urgence), obsahuje nástroje pozitivní stimulace (Montrealský fond na pomoc chudým zemím) i sankce za nedodržování pravidel (obchodní restrikce).

Montrealský protokol i díky práci kanadského sekretariátu funguje, ozon ve stratosféře se podařilo stabilizovat – ozonu je sice stále výrazně méně než v době „předfreonové“, ale existuje naděje, že v příštích přibližně 30 letech jej bude stejně jako původně, jak předpovídali vědci na počátku příběhu.

Příprava a schvalování montrealského protokolu ukazuje složitost mezivládního procesu, v tomto případě s dobrým koncem, jak jej zachytil hlavní americký vyjednavač Richard E. Benedick ve své knize The Ozone Diplomacy (Ozonová diplomacie).

Na váhu padaly například lobbistické zájmy chemiček z různých zemí, které argumentovaly ztrátou desetitisíců pracovních míst a výrazným snížením konkurenceschopnosti klíčového průmyslu, popírání vědeckých důkazů (ne všechny byly tehdy podložené, ale dnes víme, jak vážné nebezpečí hrozilo) či populismus politiků chránících občany před „nesmyslnými“, ale nákladnými restrikcemi.

Nakonec převážily pozitivní argumenty diplomatů, politiků a vědců, kteří si uvědomili vážnost situace, měli jasnou vizi a motivaci i dostatečnou znalost, a zejména velkou osobní angažovanost a statečnost. Role takových lidí je klíčová a nezastupitelná, má-li potřebný a účinný veřejný statek vzniknout a prosadit se. Uvědomují si totiž obecnou lidskou odpovědnost za svět v dnešní éře antropocénu i tu osobní, zastávají-li důležité posty.

Snad jen dočasná anomálie

Při jednáních se uplatňují skupinové zájmy maskované vznešenými úmysly, ale stejně důležité, a v úspěšných případech rozhodující jsou etické postoje a argumenty, uplatnění předběžné opatrnosti a zejména uvědomění lidské odpovědnosti v globalizovaném světě, povinnosti uživatelů i správců společného dědictví lidstva.

Úspěch důležitých globálních režimů a dohod z nedávné minulosti ukazuje, že do budoucna lze být mírně optimistický. V poslední době však mnoho důvodů k radosti není. Světovému řádu v uplynulých přibližně 30 letech dominovaly USA, jež se v rozhodující míře explicitně i implicitně podílely na globálních veřejných statcích. (Například v environmentální oblasti však byly postoje USA spíše brzdou, například neratifikovaly klíčové úmluvy – Zákon o mořském právu, Úmluvu o ochraně biodiverzity či Kjótský protokol.)

Význam tohoto světového řádu si často uvědomujeme až dnes, kdy začíná být minulostí. Postoj současné vlády prezidenta USA Donalda Trumpa totiž znamená zásadní obrat s potenciálně katastrofickými následky. Trump nemá rád neefektivní mnohostranná jednání a z nich vyplývající dohody a závazky, což však jsou vzácné a cenné veřejné statky. A není

sám, tento jeho postoj sdílejí i populističtí a autoritativní lídři v mnoha zemích. Popírají tím dlouhodobý vývoj globálního uspořádání, v němž rostl význam explicitního, transparentního a stále závaznějšího mezinárodního práva upravujícího vztahy mezi lidmi i mezi lidmi a planetou Zemí. Lze jen doufat, že nejde o zásadní a trvalou změnu, o zvrat dosavadního světového vývoje, ale jen o sice neblahou, ale dočasnou anomálii.