Staré přísloví „Kdo nic nedělá, nic nezkazí“ v hospodářské politice neplatí. Naopak – částečné a neúplné kroky či nedůslednost stav věcí často ještě zhoršují. Opakovaně a zřetelně to bylo vidět na příkladu eurozóny, respektive na způsobu, jakým evropští představitelé přistoupili k řešení takzvané dluhové krize.
Summitům členských zemí eurozóny obvykle předcházela vysoká očekávání ze strany investorů a veřejnosti. Vlnu optimismu pravidelně následovalo zklamání, když se ukázalo, že řešení a plány, jež byly výstupem schůzek, se nepodaří v plné podobě naplnit nebo prostě nejsou dostatečné a k cíli nepovedou.
Evropu, Českou republiku nevyjímaje, čeká tento rok další kolo úspor v rámci veřejných rozpočtů. Významná úsporná opatření jsou ve většině evropských států v čele s jižním křídlem nutná a celková úroveň zadlužení se snížit jednoduše musí. Podíl veřejného dluhu na HDP je všeobecně považován za hlavní kritérium střednědobé a dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí té které země. Proč je vlastně nízká úroveň veřejného dluhu žádoucí? Argumentů je v odborné literatuře řada, zmíním jenom ty základní:
- Vysoká úroveň veřejného dluhu může vést k nárůstu inflačních očekávání a posléze inflace. Pokud veřejnost dospěje k přesvědčení, že míra zadlužení je neudržitelná a monetizace dluhu reálnou možností, navýší ekonomické subjekty svá inflační očekávání a může inflace narůst, a to bez ohledu na momentální nastavení měnové politiky. Implicitně tím říkáme, že ve svém důsledku může vysoká úroveň zadlužení vést k ohrožení nezávislosti centrální banky.
- Dnešní vysoká úroveň zadlužení v kombinaci s negativními demografickými trendy povede za nezměněných okolností k další eskalaci zadlužení v budoucnu. Jde o dobře známý fakt rostoucích nákladů veřejných programů spolu s tím, jak obecně stárne evropská populace.
- Vysoký podíl dluhu na HDP má významné distribuční efekty. Zvyšuje totiž reálnou úrokovou míru a má negativní vliv na zásobu kapitálu. Pokles zásoby kapitálu vede ke snížení životní úrovně nejen budoucích generací pracujících, ale i těch aktuálně zaměstnaných. Jaký mechanismus k tomuto závěru vede?
Pokles zásoby kapitálu snižuje produktivitu práce, a tím i výši reálných mezd, a naopak zvyšuje produktivitu kapitálu, a tím i příjem jeho majitelů. Dobře je tento empirický fakt vidět v evropských datech – úroveň zadlužení jako procento HDP je podle údajů Evropské komise v posledním desetiletí nejvyšší za posledních zhruba 50 let, a podíl práce na národním důchodu naopak nejnižší za celé toto období. Nijak tento fakt nehodnotím, pouze konstatuji.
Snahy o snížení míry zadlužení veřejného sektoru se rozhodně nestaly tématem veřejné diskuse až v souvislosti s aktuální evropskou dluhovou krizí. Debata na toto téma probíhala v řadě členských zemí Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) již v osmdesátých letech minulého století a v ještě větší míře v letech devadesátých. Za připomenutí stojí poněkud paradoxní fakt, že redukce veřejného zadlužení je jednou z otevřeně deklarovaných makroekonomických priorit Evropské unie, a to již od podpisu Maastrichtské smlouvy roku 1992.
Buď jak buď, od počátku Evropské měnové unie rozpočtové deficity a úroveň zadlužení v řadě členských zemí eurozóny dlouhodobě překračovaly Maastrichtskou smlouvou stanovené referenční hodnoty – tři procenta HDP jako horní limit přijatelnosti pro deficit rozpočtu a 60 procent HDP v případě úrovně dluhu.
Dlouhodobý efekt
Jaké změny je tedy třeba v rámci programu fiskální konsolidace provést, jakým krokům se vyhnout a co vlastně musí být ultimátním cílem konsolidační strategie? Rozhodně jím není šetření per se. Fiskální konsolidace, je-li nedomyšlená, může mít z pohledu stavu veřejných financí, respektive pozice státu na finančních trzích, i velmi negativní výsledek. Jak je to možné?
Bude-li po úsporách následovat nízký ekonomický růst, nebo dokonce žádný, trhy optimismus záhy opustíV situaci, v jaké se většina evropských ekonomik aktuálně nachází, budou trhy na zprávu o úsporných opatřeních v rámci veřejných rozpočtů zprvu reagovat téměř jistě pozitivně. Bude-li však po úsporách následovat nízký ekonomický růst, nebo dokonce žádný, trhy optimismus záhy opustí.
Z pohledu veřejných financí nás musí zajímat výsledný, tedy dlouhodobý efekt. Jinými slovy, dopad úsporných opatření na dynamiku ekonomiky je zásadní. Může se totiž stát, že úsporná opatření, mají-li negativní dopad na růst, mohou pozici státu zhoršit. Ve světle očekávaní nízkého růstu budou investoři požadovat vyšší úrokovou prémii, než jakou byli ochotni akceptovat před fiskální konsolidací. I takové případy „zpackaných” programů fiskální konsolidace historie již zaznamenala.
Růst ekonomiky je nezbytný
Blahodárný efekt ekonomického růstu je třeba opakovat neustále, znovu a znovu. V rámci skupiny zemí OECD totiž jenom Belgie (v letech 1992-94) a především Irsko (v letech 1991-1994) dokázaly v období let 1975-1995 snížit podíl svého dluhu na HDP v prostředí nízkého ekonomického růstu. Jak tedy konsolidovat veřejné finance a zároveň nepoškodit růst? Na čem závisí výsledný efekt fiskální konsolidace? Jaké faktory ovlivňují její úspěch či naopak selhání? Kdy můžeme tvrdit, že fiskální konsolidace skončila úspěchem?
Zda v konkrétním případě převažuje negativní efekt keynesiánský, nebo naopak pozitivní efekty, je dáno složením úsporného balíčku a prostředím, ve kterém se realizujePo dlouhá desetiletí se efekt restriktivní fiskální politiky na růst nazíral keynesiánskou optikou. Zjednodušeně řečeno, tento přístup predikoval negativní dopad fiskální restrikce skrze pokles agregátní poptávky. V devadesátých letech 20. století začal být keynesiánský pohled právem zpochybňován ekonomy, jako jsou Robert Barro nebo Martin Feldstein. Jejich argumenty se opíraly o pozitivní poptávkové efekty fiskální konsolidace. Konkrétně o pozitivní vliv očekávání a kredibility a efekty na straně nabídky. To, zda v konkrétním případě převažuje negativní efekt keynesiánský nebo naopak pozitivní efekty, je vždy dáno složením úsporného balíčku a prostředím, ve kterém se realizuje. Co tedy hraje roli a rozhoduje o úspěchu konsolidační strategie?
- Tempo a rozsah procesu oddlužování. Souhlasím se slovy německé kancléřky Angely Merkelové, když říká – běžeckou terminologií –, že by se mělo jednat o maraton, nikoliv o sprint. Aby ale fiskální konsolidace mohla mít šanci na úspěch, nesmí jít pouze o kosmetické změny. Musí jít naopak o změny persistentní a dostatečně razantní. Jsou důležité i z pohledu signálu směrem k veřejnosti. Naznačují totiž, že změny jsou myšleny vážně.
- Kompozice. Konsolidační strategie založené na redukci vládní spotřeby, především mzdových nákladů a transferů mají vysokou pravděpodobnost úspěchu v podobě generování silného růstu a snížení podílu dluhu na HDP. Programy založené na zvyšování daní a snižování vládních investic mají pravděpodobnost úspěchu nízkou.
