Historie sankcí: Budou u Ruska efektivní?

Ruská federace sice není demokracií, ale i její prezident Vladimir Putin musí brát v úvahu mínění běžných Rusů. V minulých letech se tato podpora zakládala především na ekonomických úspěších. Ty by sankce mohly zvrátit, zejména pokud ruská ekonomika začala klopýtat už před jejich uvalením.

Nové sankce? To je pro nás naprosto nepřijatelné, vzkázala Moskva | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy Nové sankce? To je pro nás naprosto nepřijatelné, vzkázala Moskva | foto: Reuters
Nové sankce? To je pro nás naprosto nepřijatelné, vzkázala Moskva

Sankce byly v uplynulých letech populární, protože, jak trefně poznamenal Jeremy Greenstock, britský velvyslanec při OSN v letech 1998 až 2003, jsou jediným prostředkem „mezi slovy a vojenskou akcí“. Na válku se každý necítí (a její výsledek může být také značně rozpačitý, například v Iráku či Afghánistánu) a pouhá slova diktátory nepohnou.

Současné sankce proti Rusku jsou zejména ekonomické, ale neuškodí zamyšlení nad jejich cíli, jež většinou bývají (možná je i kombinace):

  • změnit chování postiženého subjektu (třeba státu či organizace) – například přerušit násilí na tuzemském obyvatelstvu nebo ukončit podporu mezinárodnímu terorismu;
  • deligitimizovat postižený režim kvůli jeho svržení;
  • potrestat subjekt za jeho předchozí chování, například za invazi do sousední země;
  • zamezit nepřijatelnému chování subjektu v budoucnu – třeba použití některých zbraní;
  • dát výstrahu dalším subjektům, ovlivnit jejich budoucí chování;
  • dát najevo, že nám situace není lhostejná.

V tomto kontextu je zajímavý především poslední bod – pomocí sankcí můžeme světu a postiženému státu dát najevo, že jsme ochotni své zájmy bránit nejen slovy. Ekonomické sankce jsou v tomto ohledu vynikajícím nástrojem, přestože jsou často dvojsečné – jejich uvalením poškodíme i sebe.

V současnosti například sankcemi deklarujeme, že to, co se děje na Ukrajině, se nám nelíbí, a jsme ochotní za to něco obětovat. To je obzvlášť důležité ve vztahu k současnému Rusku, protože řada jeho představitelů považuje západní demokracie za podvod – nevěří demokratickým ideálům a kapitalistickému zřízení. Lidská práva a další západní koncepty jsou dle nich jen zástěrkou pro dominanci nepočetných ekonomických elit. Důkazem má být i neochota položit na obranu ideálů větší ekonomickou oběť.

Účinnost

Posuzovat účinnost sankcí je ošemetné. Liší se totiž nejen formou, ale často i cílem případně cíli. Ty ani nemusí být vždy přesně formulované, a proto jejich naplnění, či nenaplnění je na našem úsudku. Případně nelze jejich dopad vůbec vyhodnotit. Kolik států se nesnaží získat jadernou zbraň kvůli sankcím proti Severní Koreji a Íránu?

Posuzovat účinnost sankcí je ošemetné. Liší se totiž nejen formou, ale často i cílem případně cíli.

Existují nicméně studie, které se pokusily vyčíslit úspěch ekonomických sankcí, tedy například obchodních embarg, vyloučení ze světového finančního systému či restriktivních cel. Pohled do historie jejich zastánce příliš nepotěší. Třetí vydání knihy Economic Sanctions Reconsidered (Vyhodnocení ekonomických sankcí) z roku 2007 posuzuje celkem 204 případů ekonomických sankcí – od ekonomické blokády Německa za první světové války po hrozbu sankcemi Organizace amerických států a USA vůči Ekvádoru v roce 2000.

Z nich byla úspěšná jen zhruba třetina, přičemž úspěšnost značně závisela na cílech sankcí. Pokud byly skromné, například propuštění politického vězně, uspěly v polovině případů. Měly-li změnit režim (destabilizovat konkrétního lídra nebo ho přimět k odchodu), ochromit vojenský potenciál protivníků nebo podstatně změnit jeho chování, pak jen ve 30 procentech případů. Pokud bylo cílem narušit i relativně malá vojenská dobrodružství sankcionovaného režimu, dostavil se úspěch dokonce pouze v každém pátém případě.

Úspěšnost ekonomických sankcí podle jejich cílů (druhé vydání knihy z roku 1990 – tehdy 120 případů)

CílÚspěchNeúspěchÚspěšnost (%)
Mírná změna chování173433
Destabilizace režimu111052
Narušit vojenské dobrodružství61233
Omezit vojenské kapacity ve válce
2820
Podstatná změna chování51525
Celkem417934

Pramen: Economic Sanctions Reconsidered, druhé vydání, 1990

Měřítko úspěchu

Daniel Drezner, profesor mezinárodní politiky na Tufts University v Massachusetts, který o ekonomických sankcích v roce 2011 zveřejnil studii, upozorňuje, že jiní badatelé dospěli k mnohem nižší úspěšnosti. Pro soubor oněch 120 případů z let 1914 až 1990 dokonce jen k úspěšnosti pěti místo 34 procent.

Tara Mallerová, spolupracovnice New America Foundation  a dřívější pracovnice CIA, která ve své disertační práci zkoumala sto případů, kdy USA uvalily ekonomické sankce, dospěla k optimističtější hodnotě – 52 procent. Odhady úspěšnosti ekonomických sankcí by se tak jen stěží mohly rozcházet více.

V nedávné historii můžeme najít situace, kdy lze hovořit o úspěchu sankcí (většinou ve spojitosti s jinými faktory). Například zbrojní sankce vůči Indonésii.

V nedávné historii můžeme najít situace, kdy lze hovořit o úspěchu sankcí (většinou ve spojitosti s jinými faktory). Například zbrojní sankce vůči Indonésii, jejíž vláda se bránila nasazení mezinárodních sil na východním Timoru, kde po vyhlášení nezávislosti vypukly čistky tamních obyvatel.

Svého druhu úspěšné byly i sankce proti Saddámu Husajnovi v devadesátých letech 20. století, jejichž cílem bylo mimo jiné zabránit iráckému diktátorovi získat zbraně hromadného ničení (o tomto úspěchu sankcí se USA mohly neslavně přesvědčit později samy), anebo současné rozhovory mezi stálými členy Rady bezpečnosti a Německem na straně jedné a Íránem na druhé. Lze argumentovat, že Írán se za jednací stůl posadil i díky embargu na jeho ropné vývozy.

Zvýšení pravděpodobnosti

Vědecká obec se rovněž zaměřila na faktory, které pravděpodobnost úspěchu sankcí zvyšují. Velmi dobrý přehled nejnovějších poznatků nabízí již zmíněný Daniel Drezner. Zdá se například, že ekonomické sankce lépe fungují jako hrozba, než když jsou skutečně uvaleny. Tara Mallerová dospěla k závěru, že ekonomické sankce jsou paradoxně účinnější, když je nedoprovázejí ostré diplomatické sankce.

Pokud USA v postižené zemi současně uzavřely svou ambasádu, snížila se úspěšnost ekonomických sankcí z 58 na 27 procent. Tento paradox Mallerová vysvětluje ztrátou možnosti lépe pochopit situaci v dané zemi, a tím sankce lépe formulovat, zacílit. Současně USA mohly hůře vysvětlit sankcionovanému režimu, o co jim jde.

Sankce jsou také tím účinnější, čím je jejich dopad drtivější a čím snazší je pro postižený stát jim vyhovět

Nepřekvapivě jsou sankce také tím účinnější, čím je jejich dopad drtivější a čím snazší je pro postižený stát jim vyhovět. Dále je úspěch méně pravděpodobný, pokud postižený stát předpokládá další konflikt v budoucnu. Kapitulace před sankcemi totiž zhorší jeho budoucí vyjednávací pozici. Sankce jsou také úspěšnější, když je podporuje mezinárodní komunita, jde-li o přátelský režim a jsou-li namířené proti demokratickým státům.

Daniel Drezner upozorňuje na dvě obtíže s těmito poznatky. Za prvé může jít o přílišné zobecnění, vždyť každý případ je specifický. Za druhé není jasné, co si s těmito závěry mají počít tvůrci politiky. Poznatek, že ekonomické sankce jsou nejúčinnější proti demokratickým spojencům, zejména pokud jde o méně závažné požadavky, je v našem světě (Severní Korea, Írán, Kuba, Barma, dříve Libye a nyní Rusko) k ničemu.

Růst nedemokratických rysů

Bez povšimnutí by nemělo zůstat, že ekonomické sankce jsou účinnější proti demokratickým státům. V nich totiž existuje mechanismus, který „ekonomickou bolest“ přenese do rozhodování jeho představitelů. Opět to není žádná věda. Pokud sankce znatelně zasáhnou široké vrstvy obyvatel a politickým lídrům se nepodaří vyvolat atmosféru „obležení nepřítelem“, mohou prohrát volby. Jejich ochota dohodnout se bude proto vyšší než v diktaturách, které na veřejné mínění nemusí brát tak velký ohled.

Široké ekonomické sankce naopak mohou nedemokratické režimy posílit. Jedním z jejich mocenských pilířů jsou totiž privilegia určité části populace. V době sankcí přitažlivost těchto výhod roste, a proto režim jejich pomocí může utužit staré loajality nebo dokonce získat nové příznivce.

Některé studie potvrzují, že plošné ekonomické sankce zvyšují nedemokratické rysy autoritářských režimů

Některé studie potvrzují, že plošné ekonomické sankce zvyšují nedemokratické rysy autoritářských režimů. Zvyšují stupeň represe vůči jinak smýšlejícímu obyvatelstvu a zhoršují jiné ukazatele demokratické vyspělosti. Mimo to mohou být dlouhodobě posíleny překážky pro vnitřní demokratizaci společnosti – například emigrace vzdělaných obyvatel či pomalejší rozvoj střední třídy.

V důsledku plošných sankcí se také často zhorší postavení nejzranitelnější, nejchudší části populace (děti, ženy), která obvykle za situaci vůbec nemůže. To zvyšuje odpor k sankcím v mezinárodní komunitě a v zemích, které je uvalily (zde je může část populace také odmítat kvůli hospodářskému sebepoškození). Plošné sankce také obvykle vedou k vytvoření černého trhu a pašeráckých kartelů, které sankciovanému státu, jeho sousedům a často mezinárodnímu společenství škodí i dlouho po skončení původních sankcí.

Případ Iráku

Předělem v chápání ekonomických sankcí byla obchodní a finanční blokáda Iráku v devadesátých letech. Na jednu stranu ji můžeme označit za úspěšnou, protože Husajnův režim nezískal zbraně hromadného ničení, na druhou sankce vedly ke kritizovaným efektům.

Předělem v chápání ekonomických sankcí byla obchodní a finanční blokáda Iráku v devadesátých letech

Nehledě na enormní náklady – odhaduje se, že Irák kvůli embargu přišel o 175 až 250 miliard dolarů z prodeje ropy, potraviny pro běžnou domácnost zdražily 250krát a v letech 1991 až 1998 zemřelo o sto až 227 tisíc dětí více, než kdyby sankce nebyly uvaleny – se režim nezhroutil, s čímž mnozí počítali.

Iráckému vedení se povedlo svalit vinu za sankce na USA a OSN, takže si svou pozici spíše upevnil. Dalším nepříjemným efektem byl nárůst korupce a kriminality spojený se snahou embargo obejít, a to i v organizacích, které měly na jeho dodržování dohlížet, například v programu OSN Ropa za potraviny.

Změna pozornosti

Na přelomu tisíciletí se pozornost začala obracet k cíleným, „chytrým“ ekonomickým sankcím – ke zmrazení majetku konkrétních představitelů sankciovaného režimu anebo zákazu obchodovat s nimi, respektive se společnostmi napojenými na vládnoucí elitu. Místo široké populace cílí mířené sankce na příslušníky elity nedemokratického režimu, jeho „vítěznou koalici“.

Určitá potíž spočívá v tom, že ani v jejich případě zatím nemáme důkazy, že by byly účinnější než sankce plošné. Naopak některé výzkumy naznačují, že cílené sankce jsou sice humánnější, ale ještě méně účinné než široce pojaté. Výzkum je ale v počátcích a zkušeností s cílenými sankcemi také není mnoho.

Místo široké populace cílí mířené sankce na příslušníky elity nedemokratického režimu, jeho „vítěznou koalici“

Nyní je jen jasné, že tento typ sankcí je bezpochyby výhodnější pro země, které je uvalily – opozice vůči nim je slabší a jejich náklady jsou rovněž daleko nižší. Pomocí cílených sankcí je snazší „něco dělat“, méně už asi „něčeho dosáhnout“.

Dnešní situace

Co z teorie vyplývá pro sankce proti Rusku? V prvé řadě je třeba si uvědomit, co budeme považovat za jejich cíl. Z praktických důvodů si vyberme ty lépe zkoumatelné, tedy změnu chování Putinova režimu na Ukrajině, případně poškození ruské ekonomiky, které by jednak mohlo urychlit žádanou změnu chování, jednak dlouhodobě ochromit ruské vojenské kapacity a možná i poškodit současný režim.

Ostatní cíle nechme stranou, i když i ty jsou důležité – možnost „ukázat světu a Rusku, že to myslíme vážně“ (kdo ví, jestli se Putin sám od sebe zastaví na východní Ukrajině) a dobrá karta pro budoucí vyjednávání o konci krize.

Hodnotit případnou změnu chování není snadné. Nelze očekávat, že by se Rusové stáhli z Krymu, protože v mezinárodní politice můžeme jen stěží po suverénním státu žádat více, než aby se vzdal části svého území. A Putin se dobře postaral o to, aby valná většina Rusů považovala Krym za pevnou součást matičky Rusi. Pacifikace proruských separatistů na východní Ukrajině se sice nerovná ztrátě území, ale prohra v této záležitosti nemusí být pro Kreml o nic menší ranou.

Nelze očekávat, že by se Rusové stáhli z Krymu, protože v mezinárodní politice můžeme jen stěží po suverénním státu žádat více, než aby se vzdal části svého území

Mimochodem podle Dreznera evokuje současná situace úspěšné ekonomické sankce, které USA uvalily na Velkou Británii a Francii během Suezské krize v roce 1956. Obě mocnosti se rychle vzdaly svých postavení, získaných ve spolupráci s Izraelem. Rozdíly oproti současné situaci jsou však evidentní – Suez nebyl přímo britským ani francouzským územím a britská ekonomika byla velmi slabá, zejména jí chyběly devizové rezervy na odvrácení propadu libry.

Cíl poškodit ruskou ekonomiku neodpovídá formátu cílených ekonomických sankcí. Ostatně současná politika a rétorika Západu se v mnoha ohledech blíží sankcím plošným – možný třetí stupeň sankcí mluví o opatřeních vůči celým ekonomickým odvětvím, nejnovější druhý stupeň zasahuje společnosti významné pro ruskou ekonomiku (například Rosněft) a jednou z pák na Kreml má být odliv investic z Ruska kvůli obavám, co ještě přijde. Hněv Západu má pocítit každý Rus, nebo alespoň ti majetnější, aniž by se jejich jména přímo objevila na jednom ze sankčních seznamů.

Kuba

Položme si nyní dvě klíčové otázky ohledně plošných ekonomických sankcí:

  • Má Západ páky, kterými může Rusko ekonomicky poškodit?
  • Povedou ekonomické ztráty ke změně chování ruského režimu?

Americké ekonomické a finanční embargo na Kubu uvalené v roce 1960 může sloužit jako případ, kdy odpověď na obě otázky byla záporná. Omezení vývozu cukru a dalšího zboží ekonomiku sice poškodilo, ale Kuba si rychle našla jiná odbytiště, nejprve v sovětském bloku později i v Evropě anebo v Číně. Spolupráce se Sovětským svazem některé dopady embarga dále zmírnila.

Omezení vývozu cukru a dalšího zboží ekonomiku sice poškodilo, ale Kuba si rychle našla jiná odbytiště, nejprve v sovětském bloku později i v Evropě anebo v Číně

Navíc lze tvrdit, že režim by ustál i větší ekonomické obtíže – byl a stále je značně represivní, obyvatelstvo v principu více zchudnout nemohlo a po režimu Fulgencia Batisty, jednom z nejkrutějších v dějinách Latinské Ameriky, se Castrova vláda těšila určité podpoře obyvatelstva. Sankce naopak pomohly vykreslit USA coby hlavního nepřítele Kubánců.

Írán

Můžeme se domnívat, že nedávné ekonomické sankce učinily Írán ochotnějším jednat o svém jaderném programu, o čemž v roce 2010 mnozí komentátoři pochybovali. V tomto případě Západ našel účinnou páku – embargo na ropné vývozy. To se sice netýkalo celého íránského exportu, ale Západu se podařilo zablokovat možnost zvýšit vývoz do jiných destinací.

Podle Mezinárodního měnového fondu příjmy z vývozu ropy a zemního plynu, které jsou ve srovnání s ropou marginální, poklesly z 118 miliard dolarů ve fiskálním roce 2011 až 2012 na 63 miliard a 56 miliard v následujících dvou fiskálních letech. Současně si Západ tyto sankce mohl dovolit, protože íránské vývozy představovaly v roce 2011 jen tři procenta světové spotřeby ropy a jejich výpadek částečně kompenzovala Saúdská Arábie.

Nedávné ekonomické sankce učinily Írán ochotnějším jednat o svém jaderném programu, o čemž v roce 2010 mnozí komentátoři pochybovali

Mimo značných ekonomických ztrát sehrála roli i vnitropolitické situace v Íránu. Nejenže vládnoucí elita majetkově napojená na vývoz ropy byla finančně přímo postižena, ale dopad sankcí se stal i předmětem vnitropolitického boje, kdy nepochybně posílil reformní kruhy. Íránský politický systém má řadu demokratických prvků, a ani největší konzervativci nemohou ignorovat náladu ve společnosti. Také to není Severní Korea – mnoho Íránců ví, jak se žije na Západě, a nebojí se po režimu požadovat některé jeho výdobytky.

Putinova role

Kam tedy zařadit současné Rusko? Je to Kuba, nebo spíše Írán? Podle mne spíše Írán. Jednak Západ má řadu možností, jak Rusko ekonomicky poškodit, a to členy vládnoucí elity i odvětví anebo ekonomiku jako celek. Je tedy z čeho vybírat, protože Rusko je značně provázané s globální ekonomikou a Západem.

Mnohá sankční opatření také Západ nepřijdou na příliš velké částky nebo jsou jejich náklady snesitelné. Jedinou výjimkou je riziko přerušení energetických dodávek z Ruska – asi nejúčinnější odvetné opatření Moskvy. I v tomto případě by ovšem náklady na ruské straně byly enormní a je otázkou, jak dlouho by to Rusko vydrželo.

Pokud se znepřátelené frakce shodnou, že Putinova zahraniční dobrodružství škodí jejich zájmům, ustojí to ruský prezident?

Odpověď na druhou otázku – povedou ekonomické ztráty ke změně režimu – není v případě Ruska snadná. Klíč k ní totiž spočívá v povaze režimu, který prezident Vladimir Putin v Rusku vybudoval za uplynulých 15 let. A o ní se můžeme jen dohadovat. Ekonomické sankce zasáhnou v první řadě ruské oligarchy a některé bohaté členy vládnoucí elity. Je Putin závislý na jejich podpoře?

To nedokáže zodpovědět nikdo. Někteří odborníci vidí Putina natolik mocného, že se bez jejich podpory snadno obejde. Jiní tvrdí, že jednotlivé, vzájemně se potírající kremelské frakce Putina podporují, protože působí jako arbitr. Je také myslitelná konstelace, ve které je Putin stále pánem a jeho moc je založená na schopnosti vyvažovat mocenské bloky v Moskvě. Pokud se znepřátelené frakce shodnou, že Putinova zahraniční dobrodružství škodí jejich zájmům, ustojí to ruský prezident?

Nový nacionalistický pilíř

Rusko sice není demokracií – podle americké nadace Freedom House je na tom ještě hůře než Írán –, ale i Putin musí a asi i chce brát v úvahu mínění širších ruských vrstev. V minulých letech se tato podpora zakládala především na ekonomických úspěších – hospodářství se stabilizovalo, HDP a platy začala růst, nezaměstnanost klesat a důchodci dostávat penze.

Těžko předjímat, zda tento nový, „nacionalistický“ pilíř dokáže plně nahradit – alespoň ve vztahu k běžným Rusům – ekonomický pilíř, který dosud drží ruský režim

Tyto úspěchy by ekonomické sankce mohly zvrátit, zejména pokud ruská ekonomika začala klopýtat už před jejich uvalením. Putin si ovšem již před ukrajinskou krizí začal budovat nový pilíř své legitimity – velkoruský patriotismus – a současné dění na Krymu a Ukrajině tento trend ještě posílilo. (Je otázkou, co ho k tomu vedlo – předtucha ekonomických problémů nebo snaha opřít se o chudší vrstvy obyvatelstva, když se střední vrstvy obrátily proti němu? – asi obojí.)

Těžko předjímat, zda tento nový, „nacionalistický“ pilíř dokáže plně nahradit – alespoň ve vztahu k běžným Rusům – ekonomický pilíř, který dosud drží ruský režim. I Putin totiž musí vědět, že na dvou nohách se stojí lépe.

Počet příspěvků: 16, poslední 7.8.2014 04:04 Zobrazuji posledních 16 příspěvků.