Co takhle financovat českou infrastrukturu netradičně...

V mnoha zemích se na financování infrastruktury podílejí mechanismy vyčleněné z přímého okruhu veřejných financí, píše Juraj Draxler.

 | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy foto: © ČESKÁ POZICE, Richard CortésČeská pozice

Infrastrukturní investice jako impuls pro rozběh ekonomiky jsou dnes vážným tématem v řadě evropských zemí. Britská vláda připravuje masivní investice do sociálního bydlení za přispění penzijních fondů i velké projekty pro oblast železniční dopravy. Francie nedávno vytvořila národní investiční banku. Velké investice rozbíhají také severské země, zvláště Švédsko.

Nová česká vláda o rozsáhlejší výstavbě opatrně mluví taky. Ovšem v programovém prohlášení i výrocích jejích představitelů konkrétnější plány chybí. Veřejná diskuse se točí spíše kolem megaprojektů jako kanál Dunaj-Odra-Labe nebo Temelín. Hlavní výzvou by ovšem mělo být zkvalitnění dopravních cest i sociální infrastruktury, tedy nemocnic, škol nebo bydlení.

V kvalitě infrastruktury zaostáváme nejen za západními sousedy, ale i za zeměmi s porovnatelným HDP na hlavuV kvalitě infrastruktury přitom Česko zaostává nejenom za svými západními sousedy, ale i za zeměmi s porovnatelným HDP na hlavu, jako jsou Slovinsko nebo Portugalsko. Razantnější investiční program bychom opravdu potřebovali. Kde ale sehnat prostředky? Kromě zlepšení hospodaření státu lze peníze získat i přes alternativní formy financování. Nejsou bez problémů, ovšem minimálně stojí za to se na ně detailněji podívat.

Německý model: Rozvojová banka

V mnoha zemích se na financování infrastruktury podílejí mechanismy vyčleněné z přímého okruhu veřejných financí. Jde o specializované prorůstové fondy nebo o rozvojové banky. V těchto případech je obyčejně modelem mamutí německá banka KfW (v minulosti známá jako Kreditanstalt für Wiederaufbau). Z 80 procent ji vlastní federální vláda, zbývajících 20 procent je ve vlastnictví spolkových zemí.

Portfolio celé bankovní skupiny zahrnuje i další aktivity jako půjčky malým a středním podnikům a rozvojovou pomoc do zahraničí. Dceřiná společnost IPEX Bank je pak německou exportní a importní bankou. Těžištěm KfW jsou ovšem infrastrukturní operace. Banka ve velkém financuje bydlení a komunální infrastrukturu. Devadesát procent fondů banka obstarává vydáváním dluhopisů, které jsou garantovány spolkovou vládou. Banka také svým akcionářúm nevyplácí dividendy. To všechno jí umožňuje nabízet úvěry s výhodným úrokem. Úvěrová politika je ale vázána přísnými pravidly, banka nesmí přímo konkurovat komerčnímu sektoru.

Mamutí německá banka KfW byla předobrazem vzniku rozvojových bank i v jiných zemích, včetně ČeskaKfW byla předobrazem vzniku rozvojových bank i v jiných zemích, včetně České republiky s její Českomoravskou záruční a rozvojovou bankou (ČMZRB). Tu půjčkami významně podporuje právě její německý protějšek. ČMZRB ovšem nikdy nedosáhla hospodářského významu srovnatelného s KfW.

Zajímavý je vývoj v sousedním Polsku. Tamní rozvojovou banku, Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK), vláda nedávno kapitálově významně posílila. Důvodem je právě to, aby BGK spolu s nově založeným prorůstovým fondem, Polskie Inwestycje Rozwojowe (PIR), hrála významnější roli ve financování infrastrukturní výstavby. Obdobu KfW mají i severské země, v nichž funguje Nordická investiční banka, kterou vlastní společně vlády a banky regionu.

Francouzský model: Fond kontrolovaný parlamentem

Rovněž příklad Francie může být inspirující. V této zemi již od roku 1816 funguje fond Caisse des dépôts et consignations (CDC). Peníze získává investováním vlastních prostředků i z vkladů drobných spořitelů a organizací. Je také manažerem řady penzijních fondů. Fond kromě malých a středních podniků podporuje také infrastrukturní projekty. Kromě investic do finančních nástrojů je také významným podílníkem: je akcionářem ve 13 ze 40 společností, které jsou součásí pařížského akciového indexu CAC. Celkově má fond investice ve výši kolem 50 miliard eur.

Fond CDC se řídí dlohodoubou investiční strategií. Až třetinu zisku z finančních operací musí reinvestovat do veřejně prospěšných projektů.CDC přitom nekontroluje francouzská vláda, ale parlament. Řídí se dlohodoubou investiční strategií. Až třetinu zisku z finančních operací musí reinvestovat do veřejně prospěšných projektů. Strategie mu pak ukládá třeba podpořit v letech 2010 až 2020 výstavbu 90 tisíc bytů. Obdobnou společnost má i Itálie. Jmenuje se Cassa depositi e prestiti (CDeP) a vlastní ji ze 70 procent ministerstvo hospodářství a ze 30 procent bankovní asociace.

Ke konci roku 2012 se CDC stal polovičním akcionářem v nové rozvojové bance Banque publique d‘investissements (BPI), kde druhou polovinu vlastní přímo francouzská vláda. Banka vznikla sloučením již existujících fondů pro financování malých a středních podniků Oseo a růstového fondu FPI, s celkovým kapitálem 42 milard eur. BPI byla přímo modelována podle německé KfW.

Britský model: Od fondu k soukromému kapitálu

Model veřejných růstových fondů se popularizuje i ve Velké Británii. Tam vláda v roce 2009 vytvořila UK Strategic Investment Fund. Cílem nebylo ani tak dlouhodobě podpořit ekonomický růst, fond měl životnost omezenou na dva roky. V tomto období investoval zhruba 750 milionů liber do projektů dlouhodobého strategického významu jako například rozšiřování digitální infrastruktury. Fond tak měl především nahradit mezeru v soukromém financování v období krize.

Fond měl především nahradit mezeru v soukromém financování v období krizeNicméně pak vláda vytvořila skutečnou rozvojovou banku, UK Green Investment Bank. Do roku 2016 jí s projekty finančně pomůže přímo vláda, pak bude banka s kapitálem tří miliard liber připravena fungovat samostatně a podporovat inovativní projekty v oblasti zelených energií. V zemi sílí i hlasy, aby vláda vytvořila skutečnou infrastrukturní banku. Hlavním vzorem je opět německá KfW.

V této chvíli však britská vláda klade spíše důraz na zapojení soukromého kapitálu. V roce 2012 vytvořila Penzijní investiční platformu, přes kterou se budou na infrastrukturních projektech podílet velké penzijní fondy. Jen do sociálního bydlení se má do roku 2020 investovat deset miliard liber. Další miliardy pak půjdou do obnovy a výstavby železničních tratí.

PPP alternativy

Podstatou veřejně-soukromých partnerství (public-private partnership, PPP) je to, že zadavatelem je veřejný subjekt, ovšem výstavbu i provoz zajišťuje soukromý partner. Tím je obyčejně konsorcium investorů sdružené do jedné právnické osoby. Ta je vytvořena specificky pro potřeby daného PPP projektu.

PPP může mít různé formy z hlediska vlastnictví aktiv: 

  • Třeba u dopravních staveb se často používá forma BOOT (build-own-operate-transfer), kdy konsorcium po jistou dobu úsek silnice i vlastní.
  • Alternativou je BOT (build-operate transfer), kdy vlastnictví aktiv je od začátku v rukou veřejného zadavatele.
  • DBFO (design-build-finance-operate) je forma, kdy konsorcium do projektu přináší i vysoce specifické know-how a systém vytvoří. Používá se třeba u elektronického mýta, jak jej známe i z České republiky. Možností je ovšem mnohem víc.

Různé mohou být i formy plateb. Jednou z možností je přímé vybírání poplatků u uživatelů (mýtné třeba u dálnic nebo mostů v některých zemích). Jinou možností je, že zadavatel hradí provozovateli pravidelný koncesní poplatek. Liší se i formy financování projektů. Častým způsobem je, že konsorcium vydá dluhopisy, které odkoupí banky.

Kolébkou projektů PPP je Británie. Od roku 1999 takto byla postavena každá nemocnice v zemi.Kolébkou projektů PPP je Velká Británie. Od roku 1999 takto byla například postavena každá nemocnice v zemi. Stejným způsobem se vybudovala také řada škol nebo třeba vysokoškolských internátů. Celkově se britské PPP projekty týkají spíše sociální nežli dopravní nebo jiné infrastruktury. Celkově se v nich zatím za patnáct let proinvestovalo více než 50 miliard liber.

PPP jsou ovšem hodně populární i v jiných zemích. V Německu se takto stavějí školy, sportovní zařízení, administrativní budovy, parkoviště i kasárna a věznice. Ve Francii se PPP forma využívá jak v dopravě, tak při stavbě administrativních budov. Z dnes rozestavěných projektů jsou z hlediska finančního objemu nejvýznamnější železnice Nimes-Montpelier za 1,8 miliardy eur a budova nejvyššího soudu v Paříži za půl miliardy eur.

PPP se využívá také v dalších evropských zemích. Tato forma financování si získala podporu rovněž na úrovni EU. V roce 2011 vzniklo Evropské expertní centrum pro PPP projekty (EPEC) jako spojená iniciativa Evropské investiční banky, Evropské komise a členských zemí.

Ne vždy bez kontroverzí...

Veřejno-soukromá partnerství nejsou bez kontroverzí. V Británii se zdaleka ne vždy potvrdilo, že PPP projekty vyjdou levněji než tradiční formy. Bankovní krize po roce 2008 pak přivodila úplný kolaps PPP trhu, pod který se podepsal jednak úbytek volných prostředků na trhu, jednak bankrot firem specializovaných na pojištění PPP projektů (takzvané monoline pojišťovny). Trh ironicky zachraňovala vláda, která vytvořila fond pro půjčování peněz PPP projektům.

V minulosti dokázala PPP konsorcia realizovat významné zisky při refinancování projektůV současné době se podmínky zlepšují. Britská vláda aktualizovala rámec pro PPP projekty. Nově bude třeba muset v PPP projektu mít až 49procentní podíl samotný zadavatel. Je to proto, že v minulosti dokázala PPP konsorcia realizovat významné zisky při refinancování projektů – při poklesu sazeb na trhu vyplatila původní dluhopisy a vydala za výhodnějsích podmínek nové. Na tomto finančním bonusu se však zadavatel často nijak nepodílel.

Ve středoevropském regionu se PPP formou v devadesátých letech vystavěly některé silniční úseky v Polsku a dálniční úsek M5 s přípojkami v Maďarsku. Zvlaště v Maďarsku panuje jistá nejednostnost ohledně toho, jestli se jejich několikrát modifikovaný projekt původně z roku 1992 vyplatil.

Kontroverzní byl i pokus o masivní výstavbu dálnic PPP formou na sousedním Slovensku. Zde těsně před volbami v roce 2010 ministerstvo výstavby připravilo projekty, jež měly relativně vysokou finanční náročnost. Plán hodně poškodilo i to, že projekty byly připraveny rychle a netransparentně. Tehdejší vláda je pozastavila a nový kabinet pak smetl ze stolu úplně.

V České republice se měla PPP formou stavět tehdy ještě plánovaná dálnice D47. S izraelským investorem podepsala v roce 2002 smlouvu vláda Miloše Zemana, později ji ovšem vypověděla. K silničním PPP projektům se chystala vrátit vláda Petra Nečase pro jihočeskou dálnici D3, přípravy ovšem pozastavila.

Vyplatí se PPP projekty?

PPP projekty jsou smluvně hodně složité. Je to dáno mimo jiné tím, že možností nastrukturovat finanční toky je mnoho.Přesto apetit po PPP projektech v současnosti spíše stoupá. V Polsku vláda připravuje projekty PPP silnic i nemocnice. Jagellonská univerzita staví PPP formou internát pro tisíc studentů s přidruženou infrastrukturou jako třeba sportoviště. Konsorcium založené francouzským gigantem Bouygues jej bude provozovat 25 let. Na Slovensku vláda připravuje projekt nové fakultní nemocnice v Bratislavě a během tohoto roku se očekávají tendry na poradce pro PPP výstavbu  některých silničních úseků.

Teoreticky je hlavní výhodou PPP projektů to, že konsorcium investorů má přirozený zájem projekt dokončit a odevzdat do užívaní co nejdříve, protože jen tak začne dostávat platby. Projekt má také tím pádem zájem postavit levně, protože investuje prostředky na vlastní účet. Další výhodou hypoteticky je, že investory jsou většinu firmy, které mají s danou oblastí, jako je třeba výstavba a provoz nemocnic, letité zkušenosti.

PPP projekty jsou ovšem smluvně hodně složité. Je to dáno mimo jiné tím, že možností nastrukturovat finanční toky je mnoho. Situace se může komplikovat také proto, že různí partneři v konsorciu mají různé finanční i jiné požadavky. Třeba přítomnost Evropské investiční banky (EIB), která je častým spoluinvestorem, znamená tvrdá environmentální i další kritéria. To často vedlo k tomu, že politici, kteří viděli v PPP projektech rychlou spásu tím, že získají investice, které jsou mimo okruh veřejných financí a nezvyšují státní dluh, a dokonce všechno zorganizuje soukromý investor, se dočkali zklamání. PPP opravdu nejsou jednoduchá záležitost.

Jen jako doplněk...

Aby PPP projekty fungovaly, vyžadují silné know-how na straně veřejné správyVelice důležitá je legislativní podpora. V Německu uplynulo od správy ministerstva výstavby o PPP projektech v roce 2003 šest let, než vláda dokonale připravila prostředí pro fungování národní PPP agentury. Komplikací může být mnoho, hlavně nevyjasněnost nároků na aktiva v případě bankrotu projektu. Nebo i daňové otázky, jako třeba jestli je třeba platit DPH, když původní konsorcium posune nárok na koncesní platby financujícím bankám, jako se děje u německého Forfaitung modelu nebo u francouzského cession de créances. Právě nevyjasněnost prostředí vede k tomu, že financující partner požaduje vysoké úroky nebo komplikované smlouvy. To bylo jedním z problémů východoevropských PPP projektů.

Jinými slovy, PPP projekty mohou sehrát svou roli, i když by spíše měly být doplňkem veřejných investic. Nicméně aby fungovaly, vyžadují silné know-how na straně veřejné správy. Právě proto si vlády vytvářejí specializované PPP agentury nebo vládní PPP jednotky, které jsou většinou součástí ministerstva financí. Německo má agenturu ÖPP Deustschland AG. V Británii nebo Francii je za PPP projekty odpovědná sekce ministerstva financí, která poskytuje poradenství a know-how – i formou modelových kontraktů – a také celý systém koordinuje.

Na obzoru noví investoři

Různé formy PPP projektů jsou v současnosti zajímavé také proto, že se vynořují nové skupiny investorů, kteří mohou být významným doplňkem tradičního investora, tedy bank, nebo banky v některých případech i nahradit.

Jednou z nich jsou suverénní fondy, například norský, katarský nebo čínský. Tyto fondy aktivně vyhledávají nové možnosti investic do projektů s dlouhodobým, víceméně fixním příjmem. Investují převážně v západní Evropě, v této chvíli se ovšem dívají i na východ. Katarský fond Quatar Investment Authority (QIA) před dvěma lety sondoval možnost investovat sto milionů eur do infrastruktury v Bulharsku, i když se projekt pro politické problémy oddaluje. Ještě razantněji do regionu vstupuje čínský kapitál. Peking, který potřebuje někam umísťovat své masivní devizové přebytky, nabízí pro infrastrukturní projekty miliardy eur výhodných úvěrů.

Investoři potřebují průhledné a efektivní legislativní prostředí a také jasnou strategii rozvoje regionu a země, kde budou investovatPodobně se o tuto oblast začínají zajímat i soukromí investoři se zájmem o dlouhodobé investice, jako třeba Allianz Global Investors, investiční fond známé pojišťovny, jeden z největších kapitálových hráčů v Evropě.

Dalším významným investorem je Evropská investiční banka (EIB), která rozbíhá program projektových dluhopisů. EIB přes ně bude vstupovat do velkých infrastrukturních projektů jako doplněk soukromého kapitálu, s cílem výrazně snižovat nákladnost projektů.

Co ovšem investoři potřebují, je jednak průhledné a efektivní legislativní prostředí, a také jasná strategie hospodářského rozvoje regionu a země, kde budou investovat. V neposlední řadě i jasného partnera ve formě agentury nebo ministerské infrastrukturní jednotky, se kterým mohou komunikovat.

Potenciálně zajímavým investorem jsou rovněž samotní občané. Jak již bylo řečeno, některé země jako Francie nebo Itálie dodnes úspěšně využívají model investičního fondu, jenž přijímá i vklady obyvatel. A na druhé straně se v důsledku krize a kolapsu bankovního sektoru zvýšil zájem běžných občanů o uložení peněz mimo soukromý sektor.

Vlády takovou poptávku využívají třeba tím, že vydávají dluhopisy pro domácnosti. Vyjdou je sice dráž než dluhopisy pro institucionální investory, tento trh je ovšem mnohem méně náchylný na výkyvy nálad. Dluhopisy pro domácnosti několikrát vydala i česká vláda, ještě pronikavější úspěch měly v Itálii. Tam kabinet v říjnu 2012 emitoval obrovský objem 19 miliard eur dluhopisů pro obyvatelstvo, které se ihned prodaly, a ukončily tak dluhopisovou krizi této země. V tomto kontextu má jistý smysl zamýšlet se i nad variantou dát občanům možnost přímo se vklady podílet na domácí infrastrukturní výstavbě.

Chce to jasnou strategii

Bohužel, škrty vlády Petra Nečase se výrazně projevily právě v kapitálových výdajích. V poslední době se naštěstí zrychlilo čerpání z balíku 150 miliard korun, na který má Česká republika nárok v rámci strukturální pomoci EU ještě pro období 2007 až 2013. I tak je ovšem celkový deficit financování zjevný a zavedení alternativních forem investování stojí minimálně za úvahu.

Česká vláda se po vzoru ostatních zemí v regionu bude chtít vrátit k myšlence PPP projektůJestli je možné v Česku výrazněji využít veřejné investiční fondy, není zcela zřejmé, byť je to zajímavá myšlenka. Na druhou stranu je téměř jisté, že česká vláda se po vzoru ostatních zemí v regionu bude chtít vrátit k myšlence PPP projektů. Zde je ovšem potřeba znovu a znovu zdůrazňovat, že nejde o jednoduchou záležitost. PPP projekty nejsou zdaleka tak nenáročné, jak si politici často představují.

Ideální by proto v tuto chvíli bylo, aby na vládní úrovni, například jako součást ministerstva financí, vznikla specializovaná jednotka pro infrastrukturní investice. Ta by připravila jasnější strategii a kumulovala know-how pro netradiční formy investování.

Vláda započala své fungování v oblasti reformy státní správy poměrně razantně. Podobnou razanci by bylo dobré vidět i v oblasti investic.

Počet příspěvků: 2, poslední 28.4.2014 05:12 Zobrazuji posledních 2 příspěvků.