Jedním ze základních úkolů moderního státu je formulovat pravidla, jimiž se jednotlivci a společnost, kterou tvoří, budou řídit, a pak jejich dodržování vhodnými prostředky vymáhat. Úlohou státu (zejména demokratického) je také zajišťovat souhlas, nebo aspoň toleranci občanů s těmito pravidly a s prostředky jejich vymáhání.
Etika ovšem vznikla dříve než stát. V pomalu se vyvíjející společnosti tudíž začal stát tím, že formuloval pravidla již zakotvená z praxe. Ve společnostech poměrně jednoduchých, jako byly na svém počátku antické městské státy, bylo možné pravidla formulovat na několikadeskách. Také výkon státní moci byl docela jednoduchý a bylo jej možné svěřit třeba i losu.
- Klíčová úloha státu a státní správy v etice
Složitější státní systémy však již předtím potřebovaly pravidla komplikovanější, jako byl Chammurapiho zákoník. Vždy se však stát zabýval těmi etickými pravidly, jejichž vymáhání bylo nutné pro chod společnosti jako celku, a ponechával vymáhání pravidel ostatních jiným a často starším společenským institucím, jako je rodina či náboženské společenství.
Přitom hranice toho, která etická pravidla má stát vymáhat a která nikoli, je relativní a často pragmatická. Navíc samotná etická pravidla se mění jako důsledek vývoje společnosti a stát se jim postupně přizpůsobuje. Proměnlivost etických pravidel (a tudíž nemožnost jejich absolutní kodifikace) je zřejmá, když uvážíme například vývoj válečného práva, roli mučení ve společnosti, a na druhé straně třeba přístup k řízení vozidel pod vlivem omamných látek nebo vztah k homosexualitě.
Pro naše téma je důležitější, že se podobně měnil i vztah ke korupci, například i teprve nedávno bylo podplácet v cizině docela v pořádku (v etické hierarchii hodnot bývalo přizpůsobení se místním zvykům). Podobně se to ve státních i firemních rozpočtech hemžilo nezúčtovatelnými položkami pro účely, kterých se můžeme jen domýšlet.
Dva rozměry a jeden důsledek
Popsaná relativnost etických pravidel ovšem vede k tomu, že úloha státu v jejich formulaci a vymáhání se bude lišit místo od místa a čas od času. Navíc se jeho úloha v tomto směru komplikuje zároveň s tím, jak se rozšiřují úkoly státu v moderní vyspělé společnosti. Vždy však má tato úloha dva rozměry a jeden důsledek.
Jednak stát formuluje pravidla tak, aby vyjadřovala shodu ve společnosti na tom, jakou etiku má stát vymáhat, jednak je jedním ze subjektů, které se podle těchto pravidel mají chovat. Také však je nezbytně příkladem a ostatní subjekty se obtížně vyhýbají tomu, aby etické chování státu (a to i v oblastech, které stát přímo neformuluje, respektive nevymáhá) ignorovaly nebo nenapodobovaly.
Mezi oběma zmíněnými rozměry je zřejmý hluboký konflikt zájmů. Stát jako velká organizace však má zároveň konflikt zájmů, který je inherentní u velkých organizací, za které musejí jednat lidé, kteří nenesou automaticky všechny důsledky svých rozhodnutí. Tím je konflikt zájmů organizace a jejích součástí (respektive pověřených osob).
Struktura a organizace státu musejí proto odpovídat těmto skutečnostem a co nejdůsledněji negovat možnosti uplatnění takových konfliktů. To, že je stát vždy příkladem, pak způsobuje, že přístup k těmto konfliktům a úspěšnost tohoto přístupu jsou pro etiku ve státě, a v důsledku i ve společnosti, klíčové.
Omezení a rovnováhy
Moderní teorie, a brzy nato i praxe, vyspělého státu je založena na rozložení moci ve státě takovým způsobem, aby se odstranilo nebezpečí, že všechna moc ve státě bude soustředěna v jedněch rukou. Tento princip zvaný „checks and balances“ (omezení a rovnováhy) byl uplatněn v rozdělení státní moci na tři vzájemně se kontrolující moci (zákonodárnou, výkonnou a soudní). Toto rozdělení vedle vzájemného omezení a vyrovnávání moci zároveň řeší důležitou část konfliktu zájmů.
Zároveň se v moderních vyspělých zemích postupně rozšiřovala účast širších vrstev na procesu vládnutí, což vyústilo v demokratický princip vyžadující periodickou obměnu moci ve volbách, na nichž se účastnil čím dál větší vzorek obyvatelstva, až jsou nakonec dnes všeobecné. Princip obměny pak zavádí další omezení a rovnováhu moci, totiž legitimizaci boje o moc, včetně hry politických stran, a institucionalizaci opozice ve státní struktuře.
Ve stejné době významně narůstá složitost státní činnosti, a tudíž i jejího aparátu, což se projevuje v nárůstu činností a struktury toho, co zahrnujeme pod výkonnou moc. Zkušenost posledních 60 let pak poukázala na nutnost vytváření dalších prvků kontrol a rovnováhy ve směru, který byl započat již dříve v zemích v tomto směru nejvyspělejších.
Institucionální změny
Moderní vyspělé demokracie v této době zavádějí k zajištění těchto nových potřeb institucionální změny ve fungování státní služby. Vycházejí přitom jednak ze stále rostoucí potřeby garantovat občanům jako jednotlivcům jejich práva (která se ostatně také stále vyvíjejí), včetně potřeby umožnit kontrolu otevřeností (transparencí), a jednak z potřeby vytvořit státní službu efektivní, a tudíž profesionální.
Tento proces probíhá po druhé světové válce a ve většině vyspělých demokracií byl dokončen v hrubých rysech kolem osmdesátých let 20. století. V mnohém směru však pokračuje. Jeho vnější podobou je na jedné straně vytváření řady institucí buď úplně nezávislých na vládě jako vrcholné představitelce výkonné moci (například národní banka, úřad ombudsmana nebo veřejnoprávní média), nebo pracujících na základě zvláštní legislativy, která vliv vlády na jejich činnost výrazně omezuje (například státní zastupitelství nebo statistický úřad).
Zároveň s tímto procesem se také zakotvuje systém omezení a rovnováhy uvnitř vlastní státní služby jako podmínka nutná pro její profesionalizaci a také pro pěstování nutného etického standardu ve státní službě při její složitosti v moderní době. Země, které se vymanily z totalitních struktur až koncem 20. století, tento vývoj nezažily (respektive v zárodku přerušily), a chtějí-li se zařadit mezi moderní vyspělé demokracie, potřebují jej dohnat.
Je překvapivé, že na rozdíl od jiných oblastí veřejného života v těchto zemích se transformace státní správy v moderní státní službu odehrává rozpačitě – a zejména u nás vůbec nenastala, ba dokonce pokusy o ni ztroskotaly. Důsledkem je, že vzniká čím dál větší nerovnováha mezi úspěšně se transformující společností a neprofesionálním státem, který není efektivní a působí dojmem nedostatku koordinace, předpotopní hrubosti, korupce a vůbec nedostatku etiky, drobného smolařství a nenapravitelného buranství.
- Úkoly a struktura státní služby
Úkolem státní výkonné moci je jednak připravovat legislativu, jednak vykonávat státní správu podle zákona. První úkol je typickým projektovým úkolem. Je nutné formulovat požadavky, vypracovat alternativy, zhodnotit je, vybrat mezi nimi, schválit, uvést do praxe a zpětně zhodnotit.
Druhý úkol je naopak typicky programový. Je nutné funkci vykonávat, hodnotit výkon, vylepšovat a pokračovat v plnění, dokud nedospěje k legislativní změně (nebo k jiné legální změně pravidel). Na této úrovni generalizace není rozdílu mezi úkoly státní výkonné moci a typické jiné velké organizace. V detailu však existují dvě významné zvláštnosti, které odlišují státní správu od typické velké společnosti.
První je účelová křivka. U velkých společností je měřítkem úspěchu zisk, nebo přesněji řečeno, výsledky lze víceméně vždy převést do peněžního vyjádření, a tím vytvořit jednoznačné a jednorozměrné kritérium pro jejich hodnocení. U státu až na výjimky takové jednotné kritérium neexistuje. (A liberálové budou tvrdit, že tyto výjimky stát spravovat asi nemá.)
Druhou odlišností je charakter vlastníka, který je v případě státu méně jasný a konzultovatelný. V teorii je to všechen lid či občané. V praxi je „vlastník“ reprezentován trvale institucemi (parlament, vláda), které jsou zcela politické a v nichž se permanentně vede boj o moc. Tento „vlastník“ periodicky přehazuje své priority podle nesnadno předvídatelných změn v politických náladách v zemi, čímž vyžaduje, aby se s těmito přemety státní správa vyrovnávala s co nejmenšími ztrátami.
Podstata vývoje
Vývoj ve většině státních služeb vyspělých zemí od druhé světové války probíhal pod heslem profesionality, nezávislosti a depolitizace a vedl k zavedení řady pravidel, která výrazně zvýšila efektivnost státních služeb těchto zemí. V detailech se tento vývoj liší země od země, ale jejich podstata se dá shrnout asi následovně.
Má-li jakákoli instituce fungovat efektivně, musí v ní být kádr lidí, kteří problematice skutečně rozumějí. Aby se taková kritická masa vytvořila, udržela a aby se její odbornost dále prohlubovala, musí se vytvořit atmosféra, ve které jsou lidé oceňováni podle svého příspěvku k úspěchu celku. Jejich kariérní postup musí být v souladu s tímto příspěvkem.
Toho nelze dosáhnout, pokud se jejich ocenění řídí politickými kritérii skupin, které jsou v daném okamžiku právě u moci, nebo dokonce osobními preferencemi nějakého politika. Proto je nutné základní kádr profesionálních státních zaměstnanců účinně chránit před takovým vlivem. Na druhé straně je třeba zavést do praxe účinnou personální politiku, která pravidelnými hodnoceními povede každého k prohlubování znalostí a zkušeností, a jež tím umožní soutěž pracovníků státní služby v rámci kariérního postupu na základě objektivního (přesněji na politických a osobních kritériích nezávislého) hodnocení jejich schopností (takzvaného merit principle).
Musí tedy existovat dosti silná struktura profesionálních státních úředníků, kteří takto vymezenou etickou úroveň zavedou a udrží i proti občasným výstřelkům politické sféry.
Tři odbornosti
Ve státní službě a kolem ní jsou tři různé druhy odbornosti. Na jedné straně je odbornost specifická, například lékaři, učitelé, vojáci, právníci či statistici. Tato odbornost musí být státní službě stále k dispozici, pokud nutno, přímo ve státní správě samotné, raději však prostřednictvím profesních a akademických institucí. Potřebnost této kategorie nikdo nezpochybňuje, i když v praxi se jistě dá mnoho vylepšit.
Na druhém pólu je odbornost politická. Ta se získává studiem i praxí a jejím hlavním předmětem je dosahování konsenzu občanů, jak se má vládnout, respektive co má stát a státní služba dělat (a čeho má nechat). Úchvatné divadlo, které naši politici předvádějí, ukazuje, že tato činnost vyžaduje profesionály tělem i duší, pracující 24 hodin denně v tomto kolotoči.
Dostane-li se mezi ně amatér, musí se této odbornosti rychle naučit, nebo je na něm vidět, že nepodává standardní výkon. Necháme-li stranou ironii předcházejícího souvětí, zůstává však vysoce důležitá funkce zpětné vazby mezi občany a jejich státem. Řečeno zjednodušeně, politici musejí zároveň vysvětlovat občanům, že to, co dělají, je to, co občané chtějí. A zároveň zajišťovat, aby to, co dělají, se lidem takto vysvětlit dalo.
Lidé si nemyslí vždy totéž, a zejména nemají totožné zájmy, a proto musejí politici, kteří je zastupují, hledat konsenzus mezi sebou podle jistých pravidel. Tato odbornost je jako každá jiná souborem znalostí, praktik a talentu, který se vytváří delším působením v této oblasti. A jen výjimečně lze nalézt vysoce talentovaného člověka, který by byl skutečným odborníkem v této politické oblasti a zároveň i v jiné.
Řízení státní služby
Ve státní službě všech moderních demokracií však existuje ještě jeden druh odbornosti, a to v řízení státní služby, někdy říkáme nepřesně odbornost administrativní. Ta se liší od popsané odbornosti specifické a jejím účelem je zajišťovat, aby se současný dosažený politický konsenzus občanů, jak jej politici vymezili, v praxi uskutečnil.
Snad nás uplynulých 20 let již stačilo přesvědčit, že jde o úkol náročný, který vyžaduje odbornost dosažitelnou jen kombinací znalostí, praxe a talentu, jež roste s léty strávenými ve státní službě. Skutečně zralý státní úředník zná detaily schvalovacích i prováděcích mechanismů takovým způsobem, aby minimalizoval nezdravé vedlejší efekty svých akcí a promyslel všechny důsledky postupů, které volí.
Jednou z významných vlastností dobrého státního úředníka je jeho bezejmennost, protože mu jeho profese velí přenechávat zásluhu politikům. Výsledkem pak je, že v moderních demokraciích je obyčejně méně přehmatů i u politiků. Politici, kteří mají za sebou odborníky v řízení státní služby, pak vypadají profesionálněji než politici v zemích, kde tomu tak není, v zemích, jako je naše.
Karikatura státního úředníka
U nás se až doposud řízení státní služby jako zvláštní odbornost ignoruje. V praxi povinnosti této odbornosti přebírají politici tak, že ministr přijde na ministerstvo a vymění jednu nebo dvě úrovně státních úředníků za politiky jemu oddané nebo lidi dosazené na základě politických dohod.
Přeženeme-li trochu situaci a zobecníme-li, ve vedení úřadu se octnou převážně zelenáči ve státní správě a na nich jsou závislí ti na nižších postech, které si tam nové vedení snad nechá. Nejprve se práce skoro zastaví, zatímco se zelenáči učí, oč jde. Pak se začnou učit svými chybami. Práce státních úřadů i image politiků podle toho vypadá.
O něco později nastává období, kdy řízení státní správy je neodborné, nižší státní úředníci se především chrání, protože nevědí, odkud přiletí další nedomyšlenost (popřípadě vysvětlují trivia svým nadřízeným), a zároveň není čas na skutečnou politiku, která by měla být hlavní starostí politiků ve výkonné moci. A když se téměř zázrakem podaří, že se navzdory všem překážkám někteří politici začínají učit být dobrými státními úředníky, změní se politická garnitura a vše začíná nanovo.
Tato situace je velmi nebezpečná pro udržení etiky ve státní službě, protože demoralizace, která je nutným důsledkem popsaných poměrů, s sebou nese opomíjení etických principů. Člověku v služební hierarchii takové státní správy je možné jen velice obtížně zazlívat, že nechce riskovat, domnívá-li se, že ho etický postup může poškodit. Tak vzniká karikatura státního úředníka, jak ji známe z praxe i z literatury.
- Vlastnosti manažera ve státní službě
Řízení státní služby má mnoho vlastností společných s řízením jiných velkých organizací. Má však významná specifika daná popsanými rozdíly. Manažer ve státní službě musí především rozumět státní správě a svému postu v politickém systému. Úkolem státní služby je vykonávat program, respektive instrukce vlády, a proto manažer musí být schopný efektivně činit nezávisle na svých politických nebo jiných preferencích.
Jeho odbornost spočívá ve schopnosti provádět záměry politiků úspěšně a efektivně, nikoli záměr přizpůsobovat tomu, co sám považuje za politicky správné. V praxi ovšem nastává napětí mezi politickým zadáním a tím, co je skutečně efektivní. Takové problémy řeší s politikem za zavřenými dveřmi s tím, že konečné rozhodnutí je na politikovi.
Nezákonný nebo neetický příkaz ovšem neplní, ale umí politikům navrhnout řešení, které jejich skutečné politické záměry plní a zároveň je ochrání před nebezpečnými kroky na hraně zákona či etiky. Uspokojení hledá v tom, že svou práci plní navzdory překážkám, o kterých veřejnost obvykle ani neví. Jeho profesní kolegové to ocení (a to i formálně v pravidelných hodnoceních).
Umí-li manažer ve státní službě vyjít s jakýmkoli ministrem, aniž by ho na jedné straně shodil a na druhé narušil efektivní a etický chod ministerstva, a přitom stačil efektivně plnit program ministra či vlády, je úspěšný. Tudíž pro něho není ani věcným, ani etickým problémem měnit zadání úřadu podle změn v politickém vedení země (příslovečná „změna kurzu“). Jeho úkolem je plnit zadání politické sféry, a proto si s minulým režimem nezadal, byť (nebo vlastně protože) jeho příkazy poctivě plnil.
Vztah k veřejnosti
Před veřejností se příliš neobjevuje, protože přenechává všechno pyšnění se úspěchy úřadu politikům. Je pravda, že tím jim přenechává také odpovědnost za nedostatky úřadu ve větší míře, než odpovídá dělbě práce mezi nimi, ale to je součástí systému a politik na to musí být připraven.
Pokud se na veřejnosti objevuje, je to při vysvětlování detailů práce úřadu, ale mluví vždy tak, aby byl viděn jako nezávislý odborník. Většinou dává přednost tomu, aby vypadal trochu nudně, což mu v práci pomáhá. (To je velice obtížné, ale všem schopným a úspěšným státním úředníkům, které jsem v zahraničí poznal, se to daří.) V zájmu chodu úřadu občas vytáhne svého ministra ze šlamastyky projevem suché loajální odbornosti.
Skutečně úřad řídí. Je-li ministerstvo bez efektivního ministra půl roku, vše funguje bez problémů. Vychovává si následníky, protože opak neplatí. V případě jeho výpadku musí jeho nástupce ihned fungovat. Potřebuje být vysoce talentovaný a vzdělaný podobně jako manažer jiných velkých organizací, ale jeho vzdělání a průprava ho musejí vybavit schopností orientovat se v politickém životě země, aniž by jím byl absorbován.
Vystupování
V některých zemích (jako donedávna ve Francii) zvítězila představa, že toto vzdělání je natolik specifické, že vyžaduje zvláštní zaměření už od vysoké školy. Dnes naopak vítězí názor, že v moderním světě je důležité mít mnohem otevřenější přístup a že manažeři ve státní službě mají mít různé původní kvalifikace (například odjakživa v Kanadě). Zůstává ovšem potřeba krátkodobé zvláštní průpravy, a zejména dostatečné zkušenosti s prostředím.
Manažer ve státní službě musí být schopný přijmout značná omezení ve svých právech a vždy vystupovat tak, aby nevyvstal ani stín podezření, že dává v práci přednost některé politické straně. Proto musí výrazně omezit jakoukoli politickou aktivitu (detaily se liší od země k zemi).
V každém případě se musí chovat tak, aby nezadal příčinu k obvinění z politizace úřadu. Musí rozumět tomu, že v práci blízko u vrcholu moci nejde o to, zda mu může někdo prokázat vinu, nýbrž o to, co si lidé mohou myslet. Proto se také musí řídit přísnými pravidly například v oblasti investování vlastních peněz či vykazování příjmů. Také nesmí nikoho urážet (a už vůbec ne politiky z kterékoli strany).
- Jak postupovat
Zanedbání transformace státní správy v moderní státní službu v naší zemi je jedním z nejhorších aspektů naší jinak dost úspěšné transformace. Jde o klíčovou oblast, protože její stav ovlivňuje výkonnost i etiku celé společnosti, nikoli jen této instituce.
Z tohoto zanedbání vyplývá, že už téměř celá generace považuje současný stav za standardní, respektive nic jiného nezná. V tomto ohledu se státní správa v naší zemi výrazně liší od situace v soukromé sféře, která měla na počátku podobný problém.
V ní po privatizaci úspěšní noví majitelé (zejména, ale nejenom cizí) nejprve dovezli manažery z ciziny, začali proces přípravy a výchovy domorodých manažerů a teď již nějaký čas postupně do jejich rukou převádějí řízení podniků. Kontrast se státní správou je tristní.
Falešné teze
Rozhodující pro úspěch transformace je dnes stejně jako před lety vytvořit a pěstovat manažery státní služby. Současná situace je taková, že tuto funkci „vykonávají“ politici druhého řádu například v postech náměstků, a proto je státní služba zcela zpolitizována, a to i tam, kde její výkon není jinak nejhorší.
To způsobuje na nižších stupních státní služby celkovou demoralizaci. Zdá se, že má-li člověk uspět ve státní službě, musí to činit prostřednictvím politiky. Tím je smrtelně ohrožen etický základ státní služby, protože na výkonné úrovni je tím státní služba ustavičně v podezření z politické manipulace. Skutečnost, že tu či onde existují výjimky na některých ministerstvech, toto pravidlo jen potvrzuje a ukazuje, kde jsme již mohli být.
Pro vytvoření této profese je třeba především si uvědomit, že její funkce je nezbytná, že nesmí být politická a že v současnosti není vykonávána. Aplikace tezí, že každá dospělá strana si dovede vychovat specialisty, kteří pak budou řídit státní správu, a že jsem-li pověřen postem ministra, potřebuji se obklopit lidmi, kterým věřím a jež si vyberu, a to na postech v přímé hierarchii státní služby, nás již snad po 18 letech poučila o jejich falešnosti.
Základní předpoklad
Základním předpokladem pro vytvoření této odbornosti je ovšem organizace, která s ní počítá. Je proto nutné změnit strukturu státní správy tak, aby vytvořená státní služba s řízením nepolitickými manažery počítala.
Tato struktura již byla uzákoněna v roce 2002 při přijetí zákona o státní službě a spočívá v tom, že v čele státních úřadů bude profesionální státní úředník (s titulem „státní tajemník“) a že mu bude podléhat celé ministerstvo s výjimkou lidí v přesně definovaných politických postech (náměstkové, ale bez hierarchické odpovědnosti, a několik jiných postů).
Obsazování volných postů ve státní službě se pak má řídit přesnými pravidly (v podstatě vždy konkurzem) a bez politického vlivu. U předsednictva vlády má existovat centrum státní služby, které řídí zejména personalistiku ve státní službě (a mít řadu dalších povinností). Státní tajemník je jmenován centrem v dohodě s ministrem (tento nutný předpoklad by podle mého soudu neměl být takto formalizován, ale bylo to nutné pro jeho schválení).
Nejdůležitější ochrana
Zároveň se zavádí systematické hodnocení všech pracovníků státní služby. Rovněž je nutné přesně definovat, které posty jsou politické, a které kariérní. Političtí pracovníci přicházejí a odcházejí s ministrem, kariérní pracovníci jsou před politickými vlivy pokud možno chráněni. To je ovšem velice citlivá oblast.
Nejdůležitější ochranou státního úředníka před politickým nátlakem není ani tolik jeho jinak nutná zákonná ochrana jako spíše jeho hierarchické zařazení. Je-li totiž na státního úředníka v tomto systému vykonáván politický nátlak, kterému nedokáže sám vzdorovat, řekne si o podporu na vyšší úrovni.
A je-li to nutné, takový spor jde až ke státnímu tajemníkovi nebo i ke generálnímu řediteli státní služby v centru. Ti pak pomohou najít řešení, popřípadě jednají s ministrem, respektive s předsedou vlády. V každém případě se státní úředník pod tlakem má kam obrátit o pomoc a nemusí se spoléhat jen na své síly, které jsou téměř vždy slabší, než je síla politického nátlaku.
Právě tato instituce je nejlepším prostředkem ke zvýšení etické úrovně státní služby a k vybudování sebevědomí a pocitu sounáležitosti ve státní službě, které jsou její nutnou podmínkou. Zároveň s vytvořením vnitřních struktur organizace je třeba vybudovat výchovný aparát, který bude principy moderní státní služby a znalosti a zkušenosti manažerů státní služby mezi státními úředníky rozšiřovat.
Decentralizace
V souladu s dnešními představami byla tato instituce konstruována jako výchovný ústav s krátkodobými programy, který by zvyšoval odbornou kvalifikaci „za jízdy“. To, společně s řadou přechodových opatření, mělo umožnit plynulý přechod současného státního aparátu do nových struktur a zároveň minimalizovat efekt současné politizace.
Tento zákon, ač přijatý parlamentem, nebyl nikdy uveden v účinnost. Ta byla stále odkládána, takže dodnes se na jeho uplatnění prakticky žádná práce neudělala. Začínáme-li dnes znovu, je třeba některé detaily přeformulovat. Základní principy, jak jsem je uvedl, jsou zcela nutné, má-li mít transformace úspěch, tedy má-li vytvořit kvalitní kádr profesionálních manažerů státní služby, a máme-li se zbavit postkomunistické politizace a šlendriánu ve státní službě, a tím do ní i začít zavádět potřebné etické principy.
Velice důležité také je, aby se tato transformace děla centrálně, a tudíž nebyla svěřena jednotlivým ministrům. Taková „decentralizace“ již existuje a způsobuje, že kvalita státní správy se výrazně ministerstvo od ministerstva liší. Nefunguje-li centrální řízení a bude-li se vše koordinovat jen ve vládě, nedospěje se nikam. Z povahy věci mají ministři vždy jiné priority, a budou tedy transformaci odbývat, a to podle individuálních sklonů tu více, tam méně.
Podobně není možné transformaci svěřit jedinému ministerstvu, protože si žádný ministr nenechá do „svých“ věcí mluvit svým kolegou na stejné úrovni. Úspěšné transformace ve světě se vždy odehrály tak, že je za svou prioritu přijal předseda vlády a systém zaváděl bez ohledu na partikulární dočasné politické zájmy toho či onoho ministra.
Byť to ve všech zemích vypadalo jako mimořádné vzepětí a důsledek zvláštní politické situace v určité zemi a v určitém čase, výsledek ukazuje, že tuto změnu provedly všechny moderní vyspělé demokracie. Až na nás.
Hledání rovnováhy
Je nutné se také zmínit o polopravdě, že důsledný systém kariérní státní služby vedl v některých zemích k omezení její veřejné kontroly a k situaci, kdy uplatňuje své zájmy na úkor volených představitelů. To pak působí nerovnováhu sil ve prospěch státních úředníků a v extrému vlastně popírá demokratické principy.
Taková kritika se rozvinula v osmdesátých letech 20. století v zemích s delší tradicí nezávislé státní služby a vedla v některých z nich k vyvážení vlivu státní služby a politiků, respektive k restrikci v postu státních úředníků. (Výrazem tohoto procesu je známý anglický televizní seriál Ano, pane ministře, který situaci vedoucí k těmto reformám v thatcherovské Británii úspěšně karikuje.)
Manažer ve státní službě, jak jsem ho popsal, je ovšem výsledkem hledání rovnováhy mezi dvěma aspekty státní správy moderního světa – důrazem na její profesionalitu a efektivnost na jedné straně, a otevřeností a kontrolou voliči a jejich zástupci na druhé. Tato rovnováha je dána řadou okolností, včetně například chápání etiky, jak jsem se o tom zmínil. Proto se potřebná rovnováha mění s vývojem společnosti.
Je pravdou, že v zemích s dlouhou tradicí (několika generací) nezávislé státní služby, bylo v jednom okamžiku nutné tuto „svobodu“ úředníků korigovat, a to různými způsoby v různých zemích. Vesměs však šlo o země s dlouhou tradicí velice dobře fungující státní služby, a žádná z nich svými reformami nenarušila principy, které v této práci rozvádím. To zdaleka není případ zemí na evropském kontinentě, a už vůbec ne zemí vybřednuvších nedávno z komunistického marasmu.
Náš úkol
Naším úkolem dnes není na jemné zlatnické váze vyvažovat vliv výtečných státních úředníků a precizních politiků v jejich interakci, ale ustavit fungující státní službu, a tím teprve začít budovat sílu, která by etickou a výkonnou státní správu vedla. Náš úkol je srovnatelný s tím, který před kontinentální Evropou stál mezi světovými válkami nebo hned po druhé světové válce, a potřebujeme dohnat několik desítek let.
Pokud se nám to povede, je vysoce pravděpodobné, že naši vnuci budou muset mnohé z toho měnit ve světě, v němž se budou pohybovat. Používat však tento argument proti dohnání toho, co je ve světě běžné, je velice buranské. Už jsme zmeškali téměř generaci, a to by mělo stačit.
Snahy o transformaci státní správy jsou také obětí perfekcionismu. Nejprve byla starost, že učiní-li se změna, zafixuje to v postech státní úředníky najmenované, když byla u vlády dnešní opozice. Pak byla nekonečná debata, zda má zákon stanovit účast ministra při jmenování státního sekretáře. Poté se ukázalo, že není shoda, zda a o kolik se má zlepšit odměňování. Nakonec jsme ještě nebyli připraveni. A teď je zase všechno špatně a lépe je začít od začátku.
Při takové transformaci je třeba zejména jednat, a to s plnou autoritou předsedy vlády. Na ostatním záleží méně, protože nejdůležitější záruky byly již zahrnuty do dnes schváleného zákona, všechny problémy nelze stejně na začátku popsat a s každým ztraceným rokem dále upadá kvalita výsledků státní správy, a především její vnitřní etická soudržnost. Nejdůležitější není shodnout se na každém detailu, nýbrž začít už konečně proces transformace.
(Edvard Outrata se věnuje problematice státní správy v knize Destrukce české státní správy).
