Vláda tento týden předložila v Poslanecké sněmovně návrh zákona o vzniku Generální inspekce bezpečnostních sborů (GIBS). Důležitou novinkou v tomto návrhu zákona je omezení funkčního období ředitele GIBS.
Legislativní přílepek k tomuto zákonu by měl – analogicky řediteli GIBS – upravit funkční období i ředitelům civilních zpravodajských služeb (Bezpečnostní a informační služby, BIS a Úřadu pro zahraniční styky a informace, ÚZSI), policejnímu prezidentovi a generálním ředitelům hasičů a celníků. Záměr je to chvályhodný, nicméně technické provedení by potřebovalo výrazně doladit.
Nesestřelitelný ředitel
Když se řekne v bezpečnostní komunitě jméno John Edgar Hoover, každého rozumem a odpovědností nadaného člověka zamrazí. Když Hooverových 47 let (!) ve funkci ředitele FBI prošetřila zvláštní komise Kongresu, zjistila množství případů ilegálních odposlechů, sledování členů Kongresu, infiltrace politických hnutí, pomlouvačné kampaně (například proti Martinu Lutheru Kingovi) a další závažná porušení zákona. Z těchto důvodů Kongres v roce 1976 omezil funkční období ředitele FBI na maximálně deset let.
Deset let může být relativně dlouhá, ale i krátká doba. Stará hádanka zní: Je lepší mít rychlého, nebo pomalého koně? Odpověď zní: To závisí na tom, jestli jedete správným směrem.
Když je ředitel tajné služby dobrý, je deset let málo. Když tomu tak není, je deset let k nepřežití. Demokracie se za deset let vystavět nedá, to už víme taky, že to bude trvat nejméně dvě generace. Ale co všechno se dá za deset let zbořit, zdevastovat a navíc zapomenout – hrůza pomyslet.
Úskalí dvou funkčních období
Autoři návrhu zákona o české generální inspekci se možná inspirovali desetiletým omezením funkčního období ředitele FBI. Aby však bylo možné dřívější vystřídání ředitele GIBS, formulovali návrh tak, že ředitelé mohou setrvat ve funkci pouze dvě pětiletá období po sobě.
Zde však hrozí jiné nebezpečí! Analogicky dvěma konsekventním obdobím u funkce amerického prezidenta se lze velmi rychle začít obávat, že ke konci prvního období by se ředitel tajné služby (nebo bezpečnostního sboru) více než práci věnoval zvýšení šancí na své znovuzvolení. Co by mohlo nastat, vzbuzuje dost ponuré představy, neboť takový ředitel má co nabídnout.
Mnohem lépe by zněl návrh zákona v tom smyslu, že ředitel může vykonávat maximálně dvě pětiletá funkční období, avšak nikoliv bezprostředně po sobě! To by znamenalo, že se výkonu své funkce může věnovat skutečně až do poslední minuty, a neodchází zklamán, protože o dni odchodu věděl pět let dopředu. Neměla by být připuštěna ani možnost, aby pouze přešel do jiné zpravodajské služby (nebo bezpečnostního sboru), protože pak by se opět mohl věnovat více péči o svou budoucnost než o výkon funkce.
Kontrola inspektorů
Klasická otázka, kdo bude kontrolovat, případně šetřit činnost GIBS, zůstala v návrhu zákona nedořešena. Ředitel má být jmenován premiérem. Má se tak stát na základě návrhu vlády po jeho projednání v poslaneckém výboru, příslušném pro otázky bezpečnosti. Takto si však vláda prosadí, koho bude chtít, takže celá procedura je zbytečná.
Místo toho by mělo být „natvrdo“ napsáno, že ředitel GIBS je jmenován s výslovným souhlasem opozice. Současné vládní partaje by si měly uvědomit, že jednou budou v opozici zase ony (ovšem, dostanou-li se do parlamentu).
Všeobecně platí, že být ředitelem tajné služby třeba jen dva roky není žádná ostuda
Systém vnější kontroly poslaneckou komisí je bezzubý. Máme totiž zkušenosti s poslaneckou kontrolou zpravodajských služeb. Kolik poslanců má bezpečnostní prověrku, kolik poslanců se v problematice vyzná? Poslanecká komise bez permanentního profesionálního podpůrného týmu je zadarmo drahá!
Systém vnitřní kontroly prováděný vnitřním kontrolním orgánem GIBS by však mohl sloužit k vyvážení politické zodpovědnosti – zvláště v případě, že zákon projde v navrhovaném znění a kandidát na místo ředitele se v poslaneckém výboru pouze projedná, aniž by opozice měla právo veta.
Systém by bylo možno nastavit tak, že šéf vnitřní kontroly by byl jmenován – s jednou významnou odchylkou – stejnou procedurou jako ředitel GIBS. Nebyl by tedy v personální pravomoci ředitele GIBS, ale premiéra. A ten by ho jmenoval – na návrh opozice! (Zase je třeba současnou vládní partičku upozornit, že by se jim to v budoucnu mohlo velmi hodit, a možná ne za tak dlouho!)
Legislativní bastard
Zákonodárci se chystají opět zplodit „přílepek“, tedy legislativního bastarda. Naštěstí ho chtějí přifařit k zákonu alespoň tematicky podobnému, a ne třeba k zákonu o zakřivení okurek. Každopádně je však zřejmé, že zmíněná omezení funkčních období ředitelů zpravodajských a bezpečnostních sborů by měla být příhodněji vtělena do odpovídajících zákonů.
Poslanecká komise bez permanentního profesionálního podpůrného týmu je zadarmo drahá
U ředitelů zpravodajských služeb by tedy příslušné ustanovení omezující délku funkčních období jejich ředitelů mělo být zařazeno do takzvaného střechového zákona, který pojednává společné záležitosti všech zpravodajských služeb České republiky. Tím by se předešlo vytvoření podivné legislativní asymetrie.
Schválením navrhovaného legislativního přílepku by totiž bylo omezeno funkčního období pouze ředitelů civilních zpravodajských služeb (BIS a ÚZSI), avšak nikoliv Vojenského zpravodajství (VZ). Řešená problematika je ale naprosto stejná a není žádný důvod, proč by funkční období u civilních služeb mělo být omezeno, a u vojenské nikoliv.
Pravidla se porušují
Všeobecně platí, že být ředitelem tajné služby třeba jen dva roky není žádná ostuda. Ne každému to „sedne“ a je čestné si to přiznat, protože jde o bezpečnost státu. Všeobecně se též přijímá, že ředitel tajné služby, pakliže skutečně pracuje, má toho za čtyři roky dost, začíná být vyhořelý, přestává být kreativní a má tendenci se opakovat. Z toho už mohou vzniknout vážné nesnáze, ba dokonce chyby. Pětileté funkční období se ve zpravodajské komunitě nedoporučuje překračovat, protože vznikají mnohá bezpečnostní rizika.
Přesto jsme však byli v nedávné době svědky konce ředitelské kariéry šéfa Mossadu Meira Dagana – ale až po osmi letech! Současný ředitel FBI Robert Mueller by měl končit svou desetiletou tenuru letos v září – a prezident Barack Obama přemýšlí, jak to provést, aby mu Kongres prodloužil funkční období o dva roky. Tentýž Kongres, který stanovil dosud dodržovaný limit deseti let ve funkci!
Současnému řediteli FBI by měl skončit desetiletý mandát letos v září a Kongres mu ho pravděpodobně prodlouží ještě o dva roky!
Co se to děje? Dvě z nejslavnějších služeb nedodržují „best practices“! Vysvětlení je možné konstruovat ze dvou důvodů. Bezpečnostní experti příslušné země mohli dojít k závěru, že ředitel je opravdu jedinečný a že za něj není kvalitní náhrady. Politici příslušné země pak mohli být nakloněni prodloužení funkčního období ředitele v případě, že byli zajedno s opozicí.
Ostatně, v dobrých zemích panují trochu jiné mravy. Bývá zvykem, že se premiér sejde s šéfem opozice a změny na zpravodajských postech s ním projedná. Šéf opozice pak ví, že vyhraje-li příští volby on, nemusí podnikat žádná okamžitá personální zemětřesení na těchto citlivých postech. Dokonce i v České republice se to jednou stalo.
Kromě toho bývá dobrým zvykem, že změny bývají prováděny zhruba v polovině funkčního období vlády, aby se maximálně potlačil vliv voleb. (Z tohoto důvodu by bylo vhodnější v diskutovaném legislativním přílepku navrhnout čtyřleté funkční období, jak realisticky navrhuje policejní prezident.) Uznává se ovšem námitka, že v případě současné vlády je velmi těžké odhadnout, kdy by asi tak mohla být v polovině svého funkčního období.
Obama ve slepé uličce
Prezident Obama tedy přemlouvá Kongres, aby – podle jeho soudu výtečného – ředitele Muellera ponechal ještě ve funkci. Nechce totiž dělat změny na významných zpravodajských postech najednou (nedávno Leona Panettu v čele CIA vystřídal David Petraeus). Obama sází na stabilitu. S republikány by neměl mít problém, Robert Mueller byl jmenován za George W. Bushe.
Při senátním slyšení však Mueller poněkud ztratil glanc. Senátor Al Franken se ho dotázal na četná obvinění z porušování zákona v posledních deseti letech jdoucí na vrub FBI (zneužití sledovacích kapacit, činy proti občanským svobodám). Konkrétně zmínil zprávu generálního inspektora ministerstva spravedlnosti (pod nějž FBI spadá). Mueller prohlásil, že věří, že FBI nezneužila zvýšených pravomocí, které jí byly dány zvláštními protiteroristickými zákony, a že jednotlivá pochybení, jež se vyskytla, byla pouze dílem jednotlivců.
Podle zprávy generálního inspektora ministerstva spravedlnosti Glenna Fina v období 2003 až 2007 však FBI zřejmě ve více než třech tisících případů porušila zákon shromažďováním telekomunikačních a finančních informací, přičemž 600 případů by se dalo hodnotit jako vážných.
V senátním výboru to však zajímalo pouze jediného senátora. Muellerovo setrvání ve funkci po příští dva roky je proto velmi pravděpodobné. Navíc prý není navržen žádný kvalitní nástupce. Část hlasů pro setrvání Muellera ve funkci proto vyjadřuje důvěru Muellerovi, část nedůvěru k jeho možným nástupcům.
Nepsané způsoby
Úspěšnost ředitele zpravodajského nebo bezpečnostního sboru lze však hodnotit i podle toho, zda si vychová důvěryhodného nástupce. Aby si nebudoval pevné postavení, místo aby usiloval o vybudování kvalitní organizace.
Proto bychom měli v této oblasti zavést kvalitní pravidla a nastolit „nepsané způsoby“. Jde o bezpečnost státu! Je otázkou, zda to lze očekávat od pubertálně se chovající vlády. Nicméně je jisté, že ostrý a nesmlouvavý tlak veřejnosti a médií, aby se politici konečně začali chovat odpovědně, by se mohl stát jedním z velmi dobrých zavedených způsobů.