Bude možné rozdělovat více než miliardu korun ročně ze státního rozpočtu bez soutěže? Zhruba na takovou částku přijde Českou republiku právní poradenství, které si v současné době státní orgány zajišťují v zadávacím řízení dle zákona o veřejných zakázkách. Evropská unie přitom chystá uvolnění příslušné směrnice, která je v tomto ohledu již nyní oproti českému právu benevolentnější.
Dá se očekávat, že na téma zmírnění podmínek pro výběr právníků se u nás odehraje vášnivá diskuse. Přívrženci uvolnění tvrdí, že cílem výběru je získat co nejkvalitnější služby, a nikoli vysoutěžit co nejnižší cenu. Na druhé straně zastánci současného stavu se obávají zneužívání institutu externího poradenství.
Přísnější než evropská směrnice
Český zákon o veřejných zakázkách umožňuje vybírat právníky dle mírnějších regulí než ostatní služby. Zadavatelé mohou postupovat v režimu takzvaného jednacího řízení s uveřejněním, a to i bez nutnosti splnění podmínek, za kterých je možné tento druh zadávacího řízení použít v jiných případech.
Navzdory tomu zadavatelé jednací řízení s uveřejněním příliš často nevyužívají. „Mají obavy z nařčení z netransparentnosti,“ vysvětluje právník Jan Slezák ze společnosti Otidea, která se zabývá administrací veřejných zakázek. Místo toho dávají přednost otevřenému řízení, jež se v případě právních služeb s jednacím řízení s uveřejněním v mnohém shoduje – přihlásit se může kdokoliv, hodnotí se cena i kvalita nabízených služeb.
Hlavním rozdílem je, že u jednacího řízení lze po podání nabídek ještě vyjednávat o podmínkách, které jsou předmětem hodnocení, což u otevřeného řízení není možné. Otevřené řízení je jednofázovým procesem, kdežto jednací řízení představuje proces vícefázový, kde se nejprve prokazuje kvalifikace, teprve následně se podávají nabídky. Jednací řízení s uveřejněním nedokáže odstranit problémy – bude o nich řeč dále v textu –, které jsou spojeny se současnou podobou zákona o veřejných zakázkách a s výběrem právních služeb.
Dosud platná evropská směrnice z roku 2004 je k výběru právních služeb benevolentnější. Zadavatelé se musejí řídit pouze základními principy, což jsou nediskriminace, transparentnost a rovné zacházení. Nejsou ale povinni hledat právníky v zadávacím řízení. Členské státy sice musejí do svých zákonů zakomponovat evropské směrnice, nic jim ale nebrání přijmout přísnější úpravu. To je i případ pasáže týkající právních služeb v českém zákonu o veřejných zakázkách. Pro evropskou regulaci právních služeb se naopak rozhodla Velká Británie či Slovensko.
Zadavatelé zakázek na právní služby v EU se musejí řídit pouze základními principy, což jsou nediskriminace, transparentnost a rovné zacházeníPříslušné evropské směrnice byly do českého zákona o veřejných zakázkách zahrnuty v zákoně z roku 2006. „Novela zákona o veřejných zakázkách, která je platná od dubna 2012, se evropskými směrnicemi vůbec nezabývala a při přípravě novely nebyla tato tématika (veřejnými zakázkami na právní služby – pozn. red.) vůbec diskutována,“ uvedla pro ČESKOU POZICI Jana Jabůrková, mluvčí ministerstva pro místní rozvoj (MMR), které má zákon o veřejných zakázkách v gesci.
Tendr důvěru nezaručí
V současné době se připravují nové evropské směrnice, které mají ty dosavadní nahradit. Jejich konečná podoba by se měla schvalovat na podzim. Počítají s tím, že některé právní služby, například zastupování před soudy, nebudou do jejich působnosti spadat vůbec, v ostatních případech pak nebude nutné vypisovat zadávací řízení.
Zadavatel se bude muset řídit pouze zmíněnými základními principy. Unie zvláštní pravidla pro právníky zdůvodňuje tím, že mezi klientem a poradcem musí panovat důvěra, kterou výběrové řízení beztak zajistit nemůže. „MMR takovou úpravu považuje za odpovídající. Způsob konkrétní transpozice do právního řádu ČR bude diskutován při přípravě nového právního předpisu, která započne neprodleně po přijetí návrhu směrnice,“ říká k evropské směrnici Jabůrková.
Ještě před definitivním schválením evropských směrnic je zřejmé, že existují dvě skupiny – do první patří přívrženci unijní cesty, do druhé její odpůrci. A zástupci obou mají pádné argumenty:
- Stoupenci benevolentnějšího přístupu obhajují svůj názor mimo jiné tím, že pro instituce je v mnoha případech důležité zajistit si ty nejkvalitnější právníky. Cena služeb je samozřejmě důležitým parametrem, ale u složitých, časově náročných či rizikových případů, jako jsou arbitráže, může mít kvalita služeb podstatně vyšší význam, než kolik za ně klient nakonec zaplatí. A kvalitu lze jen obtížně vyhodnotit v rámci zadávacího řízení, které je navíc časově náročné. Výjimečné přitom nejsou situace, kdy klient potřebuje prvotřídní právní pomoc okamžitě. „Cílem je vyhrát spor, nikoli ušetřit za právníky,“ tvrdí zastánci unijní verze.
Přívrženci změn upozorňují i na rizika současného stavu. Někteří soutěžící prý v tendrech záměrně nabízejí nereálně nízké ceny. Ne proto, aby získali zakázku za každou cenu, ale kvůli přístupu k důvěrným informacím od klienta, které následně zobchodují, nebo využijí ve prospěch protistrany. - Zastánci zachování statusu quo zase tvrdí, že vysokou kvalitu služeb lze udržet i při snaze o co nejnižší cenu. „Domnívám se, že u nás by se mělo povinné zadávání regulované zákonem o veřejných zakázkách zachovat, protože českým trhem právních služeb proudí vysoké objemy veřejných prostředků. Jelikož je zde mnoho firem poskytujících právní služby, lze i při soutěži o nižší cenu zachovat jejich požadovanou kvalitu,“ myslí si Jan Slezák ze společnosti Otidea.
Dle Nejvyššího kontrolního úřadu (NKÚ) patří oblast právních služeb k velmi rizikovým a jejich kontrola náleží spolu s poradenskými službami mezi priority úřadu. „Opakovaně přitom narážíme na to, že při zadávání těchto služeb není odůvodněna jejich potřeba, ani způsob, jakým byly vysoutěžené,“ říká prezident NKÚ Miloslav Kala.
A dodává, že mnohdy jejich zadavatel využívá takových způsobů zadání, které fakticky vylučují otevřenou soutěž – například jednací řízení bez uveřejnění. Zjištění NKÚ potvrzují, že takové postupy mají dopad na cenu externích poradenských a právních služeb. Jde přitom o nemalé peníze – dle NKÚ představovala v roce 2011 tato položka v rámci státního rozpočtu 1,3 miliardy korun.
Externisté na všechno
NKÚ poukazuje na to, že v současné době je institut externího poradce či právníka v Česku zneužíván. Proto by prezident úřadu nesouhlasil s tím, aby bylo možné zadávat právní služby bez výběrového řízení. Neodmítá to ale zcela. „Pokud bychom se pohybovali ve standardních ‚mantinelech‘ – tedy že gros služeb tohoto typu zabezpečují zaměstnanci dané instituce a externí právníci či poradci jsou najímání jen na naprosto mimořádné úkoly, s nimiž zaměstnanci nemají a ani nemohou mít zkušenosti –, pak by to přijatelné bylo,“ dodává Kala.
S tímto názorem souhlasí i zastánci výběru právníků dle evropských směrnic. Ani oni nic nenamítají proti tomu, že instituce budou využívat externí právníky jen v určitých situacích. Zdůrazňují, že pokud by bylo možné vybírat právníky méně přísným způsobem, než předepisuje současná právní úprava, zadavatelé by nemohli postupovat svévolně, netransparentně či diskriminačně. Naopak by svůj výběr konkrétního právníka, včetně sjednané ceny, museli řádně zdůvodnit. Potíž je dle zastánců evropské směrnice v tom, že dnes selhává politická odpovědnost.
Bylo by vůbec možné sestavit „seznam“ situací, za nichž si mohou instituce najmout externího právníka? Prezident NKÚ Kala se domnívá, že ano.„Třeba na základě kompetenčního zákona. Otázkou je, zda je to nezbytné. Pokud by ministři a šéfové státních institucí postupovali s péčí řádného hospodáře, není třeba je k úspornějšímu řešení nutit dalším zákonem,“ je přesvědčen Kala.
Ostatně k najímání externích právníků se již vyjádřil i Ústavní soud. Ve svém nálezu z roku 2007 konstatuje: „Je-li stát k hájení svých právních zájmů vybaven příslušnými organizačními složkami, finančně i personálně zabezpečenými ze státního rozpočtu, není důvod, aby výkon svých práv a povinností v této oblasti přenášel na soukromý subjekt, kterým byl v přezkoumaném případě advokát.“
