Systém klade na úředníky nároky, kterým nejsou schopní dostát

„Pokud soukromý investor nedokáže odhadnout, kdy padne rozhodnutí, investuje v jiném státě. Má to dopad na naši ekonomiku a její konkurenceschopnost. Přicházíme o domácí i zahraniční investice,“ říká v rozhovoru advokát Martin Kramář.

Martin Kramář, advokát Weil, Gotshal & Manges. | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy Martin Kramář, advokát Weil, Gotshal & Manges. | foto:  František Vlček, MAFRA
Martin Kramář, advokát Weil, Gotshal & Manges.

Pražský advokát Martin Kramář v rozhovoru mimo jiné říká: „Nelze plošně předem říct, který zájem má mít přednost. Je třeba v rozsahu stanoveném zákonem respektovat všechny zájmy, je třeba vypořádat všechny připomínky a je třeba každému dotčenému umožnit uplatnění jeho práv. Není to o tom, někomu brát práva a upřednostňovat stavby na úkor životního prostředí, to v žádném případě! Jde o to, aby všechny zájmy byly jednoduchým způsobem efektivně a kvalifikovaně posouzeny jako celek.“

LIDOVÉ NOVINY: Co vás napadne, když vidíte, že pořád není dostavěná většina hlavních dálničních tahů v Česku?

KRAMÁŘ: Stále více se ukazuje, že plány byly příliš ambiciózní. Pokud se významně nezmění systém povolování staveb, bude to trvat ještě hodně dlouho. Po nějakou dobu se dařilo veřejné stavby realizovat v přijatelných termínech a limitem byly hlavně peníze. Postupem se ale vyčerpal fond staveb, kde byly vykoupené pozemky a vyřízená všechna potřebná povolení. Dnes by sice peníze podle všeho byly, ale stále více narážíme na bariéru, kdy není možné stavět, protože nelze zvládnout s tím spojenou administrativu.

LIDOVÉ NOVINY: Jsou stavební předpisy stále složitější?

Po nějakou dobu se dařilo veřejné stavby realizovat v přijatelných termínech a limitem byly hlavně peníze. Postupem se ale vyčerpal fond staveb, kde byly vykoupené pozemky a vyřízená všechna potřebná povolení.

KRAMÁŘ: Je to jeden z trendů. Neustále se přidávají administrativní požadavky do systému, který byl už na počátku nevyhovující a je stále méně přehledný a funkční. A zároveň narostla angažovanost občanů, kteří jsou si mnohem lépe vědomi svých práv i deficitů systému administrativního povolování staveb. A jak lidé dotčení stavbami, obce, tak ekologická uskupení to umějí využít ve svůj prospěch. A to jak pozitivně, tak i k obstrukcím.

LIDOVÉ NOVINY: Uvádí se, že průměrná délka povolování velkých dopravních staveb je v Česku dvanáct let, což šokuje. Je to tak i v jiných zemích?

KRAMÁŘ: Ta doba je u nás extrémně dlouho a výrazně vybočuje z toho, co je normální jinde v Evropě. Pro realizaci velké stavby české právo vyžaduje desítky závazných stanovisek a povolení, která jsou vydávána v separátních správních řízeních. K základní trojici řízení – posouzení vlivu na životní prostředí, územní rozhodnutí a stavební povolení – se přidávají doslova desítky speciálních povolení.Týkají se například ochrany přírody a krajiny, povolení k odlesňování nebo využití zemědělské půdy.

Pro realizaci velké stavby české právo vyžaduje desítky závazných stanovisek a povolení, která jsou vydávána v separátních správních řízeních

Je jich nepřeberné množství a vzájemně se řetězí, jsou na sobě do značné míry závislé. A řada z nich navíc probíhá ve čtyřech stupních – proti rozhodnutí lze podat odvolání, správní žalobu a kasační stížnost. Obvykle mají odkladný účinek, takže pravomocné povolení nelze využít, než proběhne celý soudní přezkum. Je to opravdu extrémně složité a po uplynutí mnoha let můžete zjistit, že se někde na začátku stala chyba a vše se musí opravit.

LIDOVÉ NOVINY: Je na vině především samotný systém nebo i jednotliví úředníci či soudci?

KRAMÁŘ: Vedou se například velmi sofistikované spory mezi specializovanými právníky, ve kterém řízení se má řešit jaká otázka. Je to tak složité, že i soudy se s tím obtížně vypořádávají. A nelze očekávat, že řadoví úředníci na krajských nebo obecních úřadech budou schopni řešit složité procesní otázky na úrovni soudců Nejvyššího správního soudu.

Systém na úředníky klade nároky, kterým nejsou schopní dostát. V řízeních se často neřeší ani tolik kvalita stavby a její vliv na okolí jako formalistické právní otázky. Úředníci kvůli složitosti systému dělají chyby, kvůli čemuž se pak ruší rozhodnutí.

LIDOVÉ NOVINY: Takže jeskoro zázrak, když se začne stavět nějaký úsek dálnice nebo velká továrna?

Nelze očekávat, že řadoví úředníci na krajských nebo obecních úřadech budou schopni řešit složité procesní otázky na úrovni soudců Nejvyššího správního soudu

KRAMÁŘ: Je to tak, bohužel. (smích) V dnešní době jde všechna povolení získat jen za enormního úsilí žadatele, který by měl fakticky dohlížet i na to, aby neudělali chybu úředníci. Pak se v horizontu mnoha let potřebná povolení dají získat, ale jen za předpokladu, že stavba neprochází nějakou citlivou oblastí nebo na místě není aktivní obec nebo ekologické uskupení. Jejich obstrukce pak v mnoha případech vedou k tomu, že se nikdy nedobereme ani finálního rozhodnutí.

LIDOVÉ NOVINY: Před několika lety se intenzivně řešila dostavba Temelína. Dovedete si ale představit, že by v těchto podmínkách bylo možné realizovat jadernou elektrárnu?

KRAMÁŘ: Bohužel se ukazuje, že současným systémem je takřka nemožné protlačit i daleko jednodušší záměry, třeba tepelné elektrárny, spalovny, vedení vysokého napětí, dálnice nebo průmyslové objekty. Přitom často vůbec nezáleží na kvalitě projektu, ale čistě na intenzitě odporu občanů. To pak vytváří prostor pro korupci.

LIDOVÉ NOVINY: V čem jej spatřujete?

Dnes je nadlidský úkol, aby všechna rozhodnutí byla naprosto bezchybná a nebylo je možné „shodit“. A investor nebo zhotovitel stavby se mohou dostat, v mnoha případech i nedobrovolně, před volbu, zda by pro ně nebylo výhodnější finančně motivovat například zástupce obcí nebo ekologická uskupení, aby úřední rozhodnutí nenapadali.

Často vůbec nezáleží na kvalitě projektu, ale čistě na intenzitě odporu občanů. To pak vytváří prostor pro korupci.

Jednoznačně tam je podhoubí pro korupci a je to zneužíváno. Ukázat prstem na konkrétní případy ale nedovedu, kromě známé kauzy z Litoměřic (tamní aktivista Lubomír Studnička byl odsouzen za braní peněz od firem za to, že nebude komplikovat jejich projekty – pozn. red.).

LIDOVÉ NOVINY: Ministerstvo pro místní rozvoj letos předložilo novelu stavebního zákona, který by zavedl „jednotné stavební razítko“. Návrh ale neprošel, protože jiné resorty se nechtěly vzdát svých pravomocí. Je to škoda?

KRAMÁŘ: Změny by měly být mnohem radikálnější, ale byl by to krok správným směrem. Ideálem by byla jednotná procesní platforma, kde by všichni účastníci uplatnili své připomínky, ty by úřad vypořádal a vydal rozhodnutí. Každý bude mít příležitost se vyjádřit, ale rozhodnuto bude rychle a transparentně.

Ideálem by byla jednotná procesní platforma, kde by všichni účastníci uplatnili své připomínky, ty by úřad vypořádal a vydal rozhodnutí

Nebyly by desítky vzájemně se řetězících řízení, ale jedno jediné, které by zahrnulo všechno. Takto vydané rozhodnutí může být předmětem soudního přezkumu, ale jako celek, a soud by zároveň měl mít možnost drobné vady sám odstranit a u větších vad dát správnímu orgánu alespoň jasná vodítka, jak postupovat.

LIDOVÉ NOVINY: To by se ale musela úplně změnit logika povolování staveb...

KRAMÁŘ: Jiná cesta ale není. Pokud zůstane současný systém, velké stavby takřka nepůjde postavit. Netýká se to jen dopravních staveb. U nich sice nastane další prodloužení výstavby, ale stát pořád bude chtít například dálnici postavit. Mnohem vážnější problém je u průmyslových staveb. Pokud soukromý investor ani nedokáže odhadnout, kdy padne rozhodnutí, pak investuje v jiném státě. Má to reálné dopady na českou ekonomiku a její konkurenceschopnost. Přicházíme o domácí i zahraniční investice.

LIDOVÉ NOVINY: Nedostatečná dopravní infrastruktura byla velkým tématem nedávných krajských voleb. Je to něco, s čím mohou krajští politici něco dělat?

Pokud zůstane současný systém, velké stavby takřka nepůjde postavit. Netýká se to jen dopravních staveb. Mnohem vážnější problém je u průmyslových staveb.

KRAMÁŘ: Jen velmi málo. Tyto procesy se nedají politicky příliš ovlivňovat v tom smyslu, že by se dala „protlačit“ realizace stavby, pokud nejsou splněny zákonem stanovené procesní i hmotné předpoklady. Pokud se je někdo snaží ohýbat, rozhodnutí může být snadno napadeno a zrušeno ze strany správních soudů.

Naopak právě vidím problém v tom, že úředníci při rozhodování o stavbách nemají dostatečnou nezávislost a nejsou strukturálně odděleni od jiné úřední a politické agendy. Na obecních i krajských úřadech je sice formálně oddělena samostatná působnost samosprávy a přenesená působnost státní správy, ale reálně jsou úředníci zaměstnanci, již přinejmenším nepřímo podléhají starostům a hejtmanům. A úředník vždy spíše poslechne politiky, než aby jednal v zájmu státu a řídil se zákonem.

Obdobné riziko střetu zájmů na straně úředníků rozhodujících ve správních řízeních o realizaci bohužel existuje i na ministerstvech. Nejde totiž zároveň hájit na určitém úseku věcnou agendu, například v oblasti zájmu na ochraně životního prostředí, a současně o tom vydávat ve správním řízení nezaujaté a věcně vyvážené rozhodnutí.

LIDOVÉ NOVINY: Dá se říct, že by v případě velkých dopravních staveb měl mít přednost veřejný zájem, že jsou důležité pro státní infrastrukturu?

Úředníci při rozhodování o stavbách nemají dostatečnou nezávislost a nejsou strukturálně odděleni od jiné úřední a politické agendy. Úředník vždy spíše poslechne politiky, než aby jednal v zájmu státu a řídil se zákonem.

KRAMÁŘ: Nelze plošně předem říct, který zájem má mít přednost. Je třeba v rozsahu stanoveném zákonem respektovat všechny zájmy, je třeba vypořádat všechny připomínky a je třeba každému dotčenému umožnit uplatnění jeho práv. Není to o tom, někomu brát práva a upřednostňovat stavby na úkor životního prostředí, to v žádném případě!

Jde o to, aby všechny zájmy byly jednoduchým způsobem efektivně a kvalifikovaně posouzeny jako celek. Jinými slovy, aby každý měl možnost uplatnit svoje práva, ale aby byla eliminována možnost zneužití práv a obstrukcí. Cílem by mělo být, aby neutrální úředník na základě zákona a po zvážení všech zájmů vydal spravedlivé, věcné a přezkoumatelné rozhodnutí, které řádně vypořádá a zváží i případy, kdy se jednotlivé zájmy střetávají.

LIDOVÉ NOVINY: Nedávno se řešil problém se zastaralým „zeleným razítkem“ pro dopravní stavby. Je to něco, co zavinila Evropská unie?

KRAMÁŘ: To určitě nikoliv. Problém vznikl chybným začleněním evropských požadavků do českého práva. Místo abychom procesy zjednodušili a integrovali, nové prvky začleňujeme do současného právního rámce, který ale už za začátku nefungoval příliš dobře. Měli bychom sebrat odvahu k rekodifikaci celého odvětví, které je prokazatelně nefunkční.

LIDOVÉ NOVINY: Problém se nakonec podařilo vyřešit a nemusí se dělat nové posouzení vlivů na životní prostředí. Bude se tedy brzy stavět?

Pokud to nikdo nebude napadat, vlastníci okolních pozemků ani ekologická hnutí, pak je možné získat potřebná povolení docela rychle

KRAMÁŘ: To říkají někteří politici, ale je to naprosto zavádějící. Výjimka z nového posouzení je velmi omezená a zahrnuje při splnění dalších podmínek v podstatě jen několik staveb. Posouzení vlivů na životní prostředí je navíc pouze úplný začátek celého povolovacího procesu, který může být později zpochybněn. Ty stavby čeká ještě velmi dlouhá cesta vydání navazujících rozhodnutí a jejich přezkumu. A nemáte žádnou garanci, že nakonec budou povoleny.

Obecně platí, že kde není žalobce, tam není soudce. Pokud to nikdo nebude napadat, vlastníci okolních pozemků ani ekologická hnutí, pak je možné získat potřebná povolení docela rychle. Ale jakmile povolení někdo kvalifikovaný napadne ve kterékoli fázi, povolovací proces se může zadrhnout, a to i na desítky let.

Martin Kramář (41)

  • Pražský advokát, působí jako partner ve zdejší pobočce mezinárodní advokátní kanceláře Weil, Gotshal&Manges.
  • Vystudoval Právnickou fakultu Univerzity Karlovy, absolvoval též program LL. M. na New York University. Specializuje se zejména na spornou agendu. Zastupoval i český stát při velkých projektech dopravní infrastruktury.