Reformy justice jsou možné, a to i razantní

„Česká justice funguje až neskutečně dobře na to, jak děravý a křehký systém je, a jak již léta postrádáme vizi, kam by se měl posouvat,“ říká v rozhovoru expert na správu soudnictví David Kosař.

David Kosař, expert na ústavní právo a soudnictví z brněnské právnické fakulty. | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy David Kosař, expert na ústavní právo a soudnictví z brněnské právnické fakulty. | foto: Anna Vavríková, MAFRA
David Kosař, expert na ústavní právo a soudnictví z brněnské právnické fakulty.

Expert na správu soudnictví David Kosař v rozhovoru mimo jiné říká: „Největší počiny končícího ministra spravedlnosti Roberta Pelikána se odehrály v oblasti advokátního tarifu, exekucí a insolvencí. Došlo i ke zkrácení průměrné délky řízení. Ve správě justice se mu ale podařily prosadit jen dílčí změny. Hovořilo se o novém zákonu o soudech a soudcích, ale ministerstvo nakonec žádný komplexní návrh nezpracovalo.“

LIDOVÉ NOVINY: Aktuálně se hledá nový předseda Nejvyššího správního soudu (NSS) místo Josefa Baxy, jenž na podzim po 15 letech v postu skončí. Nakolik významná instituce to je v českém justičním systému?

KOSAŘ: Hraje velmi důležitou roli. Před vznikem NSS v roce 2003 bylo správní soudnictví takové „nedochůdče“ a to, že vzniklo centrální těleso s jasnou vizí, jak tuto oblast práva kultivovat a rozvíjet, představuje pro správní právo zásadní zlom. Stačí se podívat na Slovensko, kde stále existuje jen správní kolegium na Nejvyšším soudu a vůle vymezovat se proti státním orgánům a mocným je mnohem slabší.

LIDOVÉ NOVINY: Lze říct, že z NSS vyrostla instituce, která se nebojí „říznout do živého“?

Před vznikem Nejvyššího správního soudu v roce 2003 bylo správní soudnictví takové „nedochůdče“ a to, že vzniklo centrální těleso s jasnou vizí, jak tuto oblast práva kultivovat a rozvíjet, představuje pro správní právo zásadní zlom

KOSAŘ: Přesně tak. NSS v řadě citlivých agend sehrál důležitou roli, ať je to rozpouštění politických stran nebo spory o pravomoci ústavních činitelů. Vždy působil sebevědomě a asertivně. Jádro jeho činnosti ale tkví ve sporech v oblasti daní, hospodářské soutěže, stavebního řízení, přestupků a sociálního zabezpečení. To navenek není tolik vidět, ale NSS výrazně zkultivoval oblasti práva, které byly do té doby v podstatě formované exekutivou. Zejména v daňové oblasti udělal obrovský kus práce a zkvalitnil činnost finanční správy.

LIDOVÉ NOVINY: Nakolik bylo to sebevědomí NSS spojené s osobou předsedy Baxy?

KOSAŘ: Těžko říct, jak by se NSS vyvíjel, kdyby v jeho čele stanul někdo jiný. Baxův vliv je ale výrazný a projevuje se nejen na rozhodovací činnosti, ale především na formulování jasné vize soudu, ať už jde o přístup k médiím a veřejnosti, nebo jeho doplňování o nové soudce. Předseda nového soudu to má vždy jednodušší, než když „zdědíte“ plně obsazené těleso. Třeba jakkoliv reformovat Nejvyšší soud je nesmírně složité. Své si s tím zažili Otakar Motejl, Eliška Wagnerová i Iva Brožová, ostatně teď i Pavel Šámal.

Ve správním soudnictví nevyvolalo tolik kontroverzí, když Josef Baxa navrhl první lidi „zvenčí“ za soudce NSS. V tomto ohledu považuji za zásadní příchod Vojtěcha Šimíčka, jenž byl prvním člověkem z akademické sféry, který nedělal primárně správní právo a měl obohatit názorové spektrum soudu a vnést do něj ústavněprávní myšlení. Kdyby ale neuspěl, zavřelo by to dveře všem ostatním akademikům. I to patří k umění Josefa Baxy, že měl dobrou ruku při výběru svých spolupracovníků.

LIDOVÉ NOVINY: Josef Baxa v rozhovoru vyjádřil obavu, že by ho mohl nahradit „sekáč zvenčí“, který by byl loajální politické moci. Nakolik má předseda soudu nástroje, jak jej „zkrotit“?

Těžko říct, jak by se NSS vyvíjel, kdyby v jeho čele stanul někdo jiný. Baxův vliv je ale výrazný a projevuje se nejen na rozhodovací činnosti, ale především na formulování jasné vize soudu, ať už jde o přístup k médiím a veřejnosti, nebo jeho doplňování o nové soudce.

KOSAŘ: Polský a maďarský scénář ukazují, že to možné je. Ale nemyslím si, že to lze uskutečnit bez silné politické snahy o kompletní přestavbu justičního systému, a už vůbec ne v krátkodobé perspektivě. Člověk zvenčí by to měl velmi složité, protože neví, jak soud funguje a jaké jsou tam vazby. Na druhé straně ale je třeba říci, že předseda může změnit řadu věcí, a otrávit tím život některým soudcům. Přidělení na agendu, která je pro ně nezajímavá, omezení účasti na konferencích či zahraničních cest…

Frustraci může vyvolat také zařazení soudce do senátu, s jehož zbylými členy se názorově nesnese. Při absenci separátních stanovisek ve tříčlenných senátech to může vyvolat zlou krev, když je soudce neustále přehlasováván. Přehnaným tlakem na rychlost řízení a výkonnostní ukazatele zase lze zatlačit na pečlivé soudce, kteří si dávají záležet s propracovaností odůvodnění. To jsou všechno krátkodobá opatření.

V dlouhodobé perspektivě ale předsedové vrcholných soudů rozhodují i o tom, kdo na soud přijde. Nový předseda by třeba mohl ukončit nabírání lidí zvenčí a přijímat jen kariérní soudce, což by mohlo v řádu deseti let zásadně změnit podobu NSS.

LIDOVÉ NOVINY: Máte osobní tip, koho byste si v čele NSS přál?

Bylo by dobře, kdyby jeden z vrcholných soudů vedla žena. Pro právnickou obec ani pro českou společnost není dobrou vizitkou, že počet žen ve vrcholných soudcovských postech je extrémně nízký a navíc neustále klesá

KOSAŘ: Nechci zmiňovat konkrétní jména, protože jsem na NSS pracoval a řadu potenciálních kandidátů na předsedu NSS osobně znám. Obecně ale mohu říci, že by bylo dobře, kdyby jeden z vrcholných soudů vedla žena. Pro právnickou obec ani pro českou společnost není dobrou vizitkou, že počet žen ve vrcholných soudcovských postech je extrémně nízký a navíc neustále klesá (pouze místopředsedkyně Ústavního soudu Milada Tomková a předsedkyně Krajského soudu v Ostravě Iva Hrdinová – pozn. red.).

LIDOVÉ NOVINY: Podívejme se na končícího ministra spravedlnosti Roberta Pelikána (ANO), který po dlouhé době vydržel v postu poměrně dlouho, více než tři roky. Jak se mu povedlo posunout věci v justici?

KOSAŘ: Jeho největší počiny se odehrály v oblasti advokátního tarifu, exekucí a insolvencí. Došlo i ke zkrácení průměrné délky řízení. Ve správě justice se mu ale podařily prosadit jen dílčí změny. Hovořilo se o novém zákonu o soudech a soudcích, ale ministerstvo nakonec žádný komplexní návrh nezpracovalo. Ani takzvanou bílou knihu justice ministr v ucelené podobě nikdy nepublikoval. Aplikace nového automatického generátoru rozdělování soudních spisů je rovněž omezená, neboť po odporu justice se uplatňuje jen v insolvenčních věcech.

Vždy šlo spíše o jednotlivé nápady než ucelenou vizi. Robert Pelikán však přebíral ministerstvo personálně vyprázdněné, takže to neměl jednoduché. Nepomohla mu ani napjatá komunikace ministra s vrcholnými představiteli soudnictví, která od začátku nefungovala, a nikdy se to nepovedlo úplně napravit.

LIDOVÉ NOVINY: V závěru svého mandátu ministr Pelikán prosadil reformu výběru soudců, ale navzdory silnému odporu justice a sporné formě interních instrukcí. Co na to říkáte?

Robert Pelikán přebíral ministerstvo personálně vyprázdněné, takže to neměl jednoduché. Nepomohla mu ani napjatá komunikace ministra s vrcholnými představiteli soudnictví, která od začátku nefungovala, a nikdy se to nepovedlo úplně napravit.

KOSAŘ: Obsahově to může být krok správným směrem, ale forma úpravy takto důležité otázky je neadekvátní. Není možné, aby takto důležitou ústavní problematiku řešil interní instrukcí ministr spravedlnosti. Byť to nepochybně myslel Robert Pelikán dobře, je to velmi nebezpečný precedent do budoucna, pokud akceptujeme, že kdo není schopen prosadit něco zákonem, může tak učinit podzákonnou nebo dokonce interní cestou.

LIDOVÉ NOVINY: Pelikánovi ohledně výběru soudců dlouho záleželo na kompromisu s předsedy krajských soudů, ti se ale nakonec postavili proti. Ministr tvrdí, že budou vždy proti jakékoli reformě, která jim vezme pravomoc vybírat soudce v jejich kraji. Je to opravdu tak?

KOSAŘ: To je přirozená věc. Předsedové krajských soudů získali moc, která takříkajíc ležela na zemi, protože ministerstvo spravedlnosti dlouhodobě nemělo vizi ani kapacitu výběr soudců provádět. Je pak jasné, že tuto pravomoc si nechtějí nechat vzít.Je ale třeba říci, že na otázce výběru soudců nepanuje shoda ani mezi osmičkou krajských předsedů, naopak jsou mezi nimi obrovské rozdíly.

LIDOVÉ NOVINY: Poslední větší reformy justice jsou deset let staré, kdy Jiří Pospíšil (tehdy ODS) prosadil přenos kárných řízení na Nejvyšší správní soud a zavedl časově omezené mandáty soudních funkcionářů. Lze tedy Pelikánovo ministrování vnímat jako promarněnou příležitost?

KOSAŘ: Obě zmíněné reformy ministra Pospíšila vyvolávaly silné emoce a proti oběma věcem ostře protestovali jak vrcholní justiční funkcionáři, tak Soudcovská unie. Dnes už ale i řada tehdejších kritiků uznává, byť ne nahlas, že to byl správný krok. Reformy tedy možné jsou, a to i velmi razantní.

Předsedové krajských soudů získali moc, která takříkajíc ležela na zemi, protože ministerstvo spravedlnosti dlouhodobě nemělo vizi ani kapacitu výběr soudců provádět. Je pak jasné, že tuto pravomoc si nechtějí nechat vzít.

Určitě se toho mohlo stihnout více, vždy ale záleží také na politických prioritách, koaličních vztazích a postavení ministra spravedlnosti ve své straně – a Jiří Pospíšil byl zjevně v ODS mnohem silnější než Robert Pelikán v hnutí ANO. Roli hrálo i to, že si Pospíšil na ministerstvo přivedl kvalitní spolupracovníky, díky nimž dokázal kromě justičních reforem prosadit i nový trestní zákoník v roce 2009 a nový občanský zákoník v roce 2012.

LIDOVÉ NOVINY: Co by v české justici reformu potřebovalo, co jsou její největší neřešené slabiny?

KOSAŘ: Náš systém je velmi křehký a stojí na tom, že ačkoliv má ministr spravedlnosti rozsáhlé pravomocí, řadu z nich vykonává zdrženlivě nebo vůbec. Česká justice funguje až neskutečně dobře na to, jak děravý a křehký systém je a jak už léta postrádáme vizi, kam by se měl posouvat. Neexistují jasná pravidla pro výběr soudců, takže pokud by někdo do vedení soudů obsadil své lidi, může snadno ovlivnit, kdo se v Česku stane soudcem. Nemáme žádný systém hodnocení soudců, které se tak mnohdy redukuje na počet „čárek“ za vyřízené věci.

Drtivá většina soudních rozhodnutí není publikována, takže možnost veřejné kontroly je minimální. To se přitom dá změnit úplně snadno, nejsou k tomu třeba složité změny zákonů. Zásadní je pak možnost předsedy soudu libovolně sestavovat rozvrh práce, takže soudce může být bez souhlasu přeřazen na agendu, které nerozumí a kde se nemůže realizovat.

Neexistují jasná pravidla pro výběr soudců, takže pokud by někdo do vedení soudů obsadil své lidi, může snadno ovlivnit, kdo se v Česku stane soudcem. Nemáme žádný systém hodnocení soudců, které se tak mnohdy redukuje na počet „čárek“ za vyřízené věci.

Pochybnosti jsou i kolem přidělování spisů soudcům. Možná v tom měla být aktivnější i Soudcovské unie, neboť soudci vědí nejlépe, kde systém selhává a kde jej lze zneužít. A neuralgickým bodem jsou právě předsedové soudů.

LIDOVÉ NOVINY: To zmiňoval i Josef Baxa, že na soudce lze tlačit změnami rozvrhu práce. Je hlavním rizikem, že soudce bude přeřazen na nepopulární a náročnou agendu, typicky insolvence, kterou nebude zvládat?

KOSAŘ: Technik je mnohem více. Znám konkrétní případ, kdy soudce za trest musel alternovat ve dvou senátech, kde dostával případy ze dvou diametrálně odlišných právních odvětví, a musel tak řešit střídavě civilní spory a trestní věci. Doložené jsou i případy, kdy soudce dostával k vyřízení pouze incidenční insolvenční spory (vedlejší spory související s insolvenčním řízením – pozn. red.) a neměl žádnou vlastní agendu.

Soudce se také může dostat do senátu s lidmi, se kterými je názorově ve sporu a je pak permanentně v menšině. Přeřazení na nepopulární agendu je ale nejčastější „trest“, na Slovensku se „nepohodlní“ soudci posílali na azylové věci, u nás spíše na insolvenční věci nebo na agendu péče o děti.

LIDOVÉ NOVINY: Jak to řešit?

Problém je v tom, že kárné řízení nikdy nemůže sloužit jako síto, které oddělí kvalitní a nekvalitní soudce. Proto je tak důležité nastavit dobře podmínky vstupu do profese, aby do justice přicházeli maximálně kvalitní lidé. Kárné řízení pak slouží k řešení excesů.

KOSAŘ: Pro fungování justice je to klíčová otázka, která přitom nebudí zájem veřejnosti, protože to je hodně technická záležitost a ďábel je často skryt v detailu. Normální člověk nemůže rozvrh práce soudu ani dočíst, natož se zorientovat, kdo má co na starosti.

Změna není až tak složitá, lze se inspirovat například v Rakousku, kde rozvrh práce sestavuje širší kolektiv, v němž je předseda soudu v menšině. V jiných zemích se soudce může porušení pravidel přidělování spisů bránit správní či dokonce soudní cestou. Šlo by i přiznat spolurozhodovací pravomoc při tvorbě rozvrhu práce soudcovským radám.

LIDOVÉ NOVINY: Letos je to deset let, co funguje současný systém kárného řízení se soudci. Jak je možné, že řada špatných soudců kárným řízením prošla, a to i opakovaně, ale talár jim zůstal?

KOSAŘ: Z postu bylo odvoláno jen šest soudců, ale i před rokem 2008 to byl velmi nízký počet. Důležitou roli hrají dobrovolné rezignace, někteří soudci skončili i v důsledku trestního řízení. Problém je v tom, že kárné řízení nikdy nemůže sloužit jako síto, které oddělí kvalitní a nekvalitní soudce. Proto je tak důležité nastavit dobře podmínky vstupu do profese, aby do justice přicházeli maximálně kvalitní lidé. Kárné řízení pak slouží k řešení excesů. Vždy se jím budou řešit hraniční případy chování soudce, ať už v taláru nebo mimo něj.

I po deseti letech se nový systém stále trochu zabíhá, řada věcí není zatím vyjasněná. Mnoho kárných řízení také neskončilo odvoláním z postu, protože byla nekvalitně připravená kárná žaloba.

Řada kauz se taky nedořešila kvůli zpětvzetí kárné žaloby nebo rezignaci soudce v průběhu kárného řízení, takže kárný soud nemohl vyjádřit svůj názor na věc. I po deseti letech se navíc nový systém stále trochu zabíhá, řada věcí není zatím vyjasněná. Mnoho kárných řízení také neskončilo odvoláním z postu, protože byla nekvalitně připravená kárná žaloba. Zejména ministerstvo dlouhou dobu nemělo kvalitní aparát, špatně formulovalo skutek a několikrát dokonce prošvihlo lhůty.

LIDOVÉ NOVINY: Pokud soudce není odvolání z postu, je mu obvykle snížen plat. Ale i v případě zásadních pochybení jde „jen“ o 30 procent na jeden rok. Měla by se umožnit ještě vyšší srážka z platu?

KOSAŘ: Je pravda, že mezera mezi odvoláním z postu a snížením platu o 30 procent na jeden rok je obrovská. Podle mě je legitimní uvažovat nad vyššími sankcemi, třeba na Slovensku může být soudci snížen plat až o 70 procent. V západní Evropě je velkým bičem ztráta soudcovských výsluh, což u nás ale aplikovat nelze, protože soudci žádnou zvláštní penzi nemají.

LIDOVÉ NOVINY: Na nedávné konferenci na NSS si předseda jednoho z kárných senátů Jakub Camrda posteskl, že typické kárné řízení je proti soudci krátce před důchodem, který má průtahy. Za ty ale dostane jen důtku nebo mírné snížení platu. Lze nějak řešit problém s demotivovanými soudci?

KOSAŘ: Při absenci komplexního hodnocení soudců se nejsnáze sleduje počet vyřízených a nevyřízených věcí, důraz na průtahy je logický i z hlediska tlaku veřejnosti na délku řízení. České soudy přitom rozhodují celkem rychle a tlak pak někdy vede k tomu, že soudce na prvním stupni věc jen tak „nahodí“ s tím, ať si právní nuance vyřeší odvolací soud. To není správné. Kdyby totiž bylo rozhodnutí kvalitní už na prvním stupni, strany by se třeba ani neodvolávaly.

Měla by existovat možnost důstojného odchodu pro starší soudce, aby nezůstávali v postu, i když už objektivně na to nemají síly, a nemuseli pak čelit ostudě u kárného soudu

Každopádně je problém, že pro soudce nad 60 let neexistuje absolutně žádná motivace, proč odejít z postu, pokud už na ni nestačí. Někdo může s elánem soudit do sedmdesáti, ale pro řadu soudců je to spíše nutnost, protože si nemohou dovolit tak razantní propad příjmů (soudce po šedesátce má měsíční plat zhruba 110 tisíc korun, jako starobní důchodce může mít 20 až 30 tisíc korun měsíčně – pozn. red.). Měla by existovat možnost důstojného odchodu pro starší soudce, aby nezůstávali v postu, i když už objektivně na to nemají síly, a nemuseli pak čelit ostudě u kárného soudu.

LIDOVÉ NOVINY: Mělo by se uvažovat o snížení věkové hranice?

KOSAŘ: Ta naše je poměrně vysoká, třeba v Německu končí soudci v 65 letech. V kontextu nedávného dění v Polsku a Maďarsku by ale snížení věkové hranice muselo být spojené s tím, že současných soudců se to nedotkne. Reálný dopad reformy by pak přišel až za desítky let, což jde zase proti dlouhodobému trendu prodlužování délky aktivního života.

LIDOVÉ NOVINY: Váš tým na brněnské právnické fakultě aktuálně zpracovává prestižní pětiletý ERC grant. Můžete popsat, na co se ve výzkumu zaměřujete?

KOSAŘ: Pracujeme na čtyřech tématech. Za prvé, snažíme se lépe porozumět fungování soudních systémů a popsat míru zapojení soudců do správy soudnictví. Výstupem by mělo být zvláštní číslo German Law Journal na konci letošního roku, v němž vyjdou články o reprezentativních typech správy soudnictví v Evropě.

V kontextu nedávného dění v Polsku a Maďarsku by snížení věkové hranice muselo být spojené s tím, že současných soudců se to nedotkne. Reálný dopad reformy by pak přišel až za desítky let, což jde zase proti dlouhodobému trendu prodlužování délky aktivního života.

Za druhé, vedeme rozhovory s klíčovými aktéry – soudci, politiky a advokáty –, jak vnímají fungování justice a správu soudnictví. Jde o empirický kvalitativní výzkum, máme v plánu po 24 respondentech ve 12 jurisdikcích. Dohromady to je skoro tři sta rozhovorů a jejich zpracování potrvá ještě další dva roky.

Třetím okruhem jsou kvantitativní analýzy, již jsme publikovali první knihu o kárném řízení v Česku, potýkáme se ale s problémy s přístupem k datům. Poslední zastřešující téma pak zkoumá, kam se aktuálně posouvá koncept dělby moci. Třeba na dění v Polsku je zajímavé, že nárůst soudcovské samosprávy není jednosměrný proces, ale že se dá jít i nazpět.

Justiční badatel

  • Osmatřicetiletý David Kosař patří k nemnoha akademikům, kteří se v Česku věnují otázkám justice a její správy. Studoval právo v Brně, na Středoevropské univerzitě v Budapešti a v New Yorku. Je docentem na katedře ústavního práva Právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně a vedoucím Ústavu pro otázky soudnictví na téže fakultě.
  • Ústav nyní zpracovává pětiletý grant Evropské výzkumné rady (ERC). Mezinárodní tým v jeho rámci zkoumá fungování soudních systémů a zapojení soudců do správy justice. Badatelé mimo jiné zpovídají tři stovky významných soudců, politiků a advokátů ve 12 zemích. „Ptáme se jich, jak vnímají fungování justice a její správu,“ říká Kosař s tím, že to bude trvat ještě dva roky.



Počet příspěvků: 1, poslední 22.6.2018 10:15 Zobrazuji posledních 1 příspěvků.