Obnova po tsunami aneb „Porcování medvěda“ po japonsku

Až čtvrtina bilionových prostředků určených k oživení zdevastovaných regionů skončila v projektech s živelní pohromou zcela nesouvisejících.

Ondřej Hýbl 17.10.2012
Zemětřesením a tsunami postižená japonská prefektura Iwate měsíc po přírodní katastrofě v dubnu 2011 a letos v září. | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy Zemětřesením a tsunami postižená japonská prefektura Iwate měsíc po přírodní katastrofě v dubnu 2011 a letos v září. | foto: © ReutersČeská pozice
Zemětřesením a tsunami postižená japonská prefektura Iwate měsíc po přírodní katastrofě v dubnu 2011 a letos v září.

Japonská veřejnoprávní televize NHK minulý měsíc překvapila v kraji nezvykle hlubokým investigativním počinem. V hodinovém pořadu v „prime time“ v neděli večer představila detailní analýzu výdajů státních institucí, které jsou financovány ze speciální kapitoly rozpočtu určené na obnovu postižených území po ničivém zemětřesení a tsunami.

Výsledky šetření překvapily. Až čtvrtina prostředků určených k obnově ekonomického a společenského fungování zdevastovaných regionů totiž skončila v projektech s živelní pohromou zcela nesouvisejících, realizovaných stovky kilometrů daleko od postižených prefektur, případně v projektech s celostátní působností, které často v rozpočtech ministerstev figurovaly pod jinými hlavičkami v dobách dlouho před katastrofou.

Projekt gigantických rozměrů

Japonská vláda vyčlenila na realizaci projektů obnovy země těžko představitelných 19 bilionů JPY (asi 4,674 bilionu CZK). Postiženým regionům tedy má pomoci balík o celkovém objemu zhruba čtyř a půl násobku ročního rozpočtu ČR.

Mimo nárůstu celkové daňové zátěže dochází právě s odkazem na zemětřesení třeba k plošnému zvýšení daně z příjmu fyzických osob

Uvolňování financí probíhalo zatím ve čtyřech vlnách. První, o objemu 4 bilionů JPY byla schválena již loni v květnu, tedy hned dva měsíce po katastrofě. Tyto prostředky byly navázány především na likvidaci zbořených čtvrtí a odvoz stavebního odpadu. Následovala vlna druhá o objemu 1,9 bilionu JPY, v listopadu vlna třetí, 9,2 bilionu JPY a nakonec prostředky alokované na obnovu postižených oblastí v rámci rozpočtu na letošní rok ve výši 3,8 bilionu.

Tím se dostáváme na částku celkových 19 bilionů JPY, čímž se rozpočet na obnovu země po loňské přírodní katastrofě stal nejvyšším krizovým rozpočtem v historii Japonska. Více než polovina této částky má být kryta zvýšením daní. Mimo nárůstu celkové daňové zátěže tak dochází právě s odkazem na zemětřesení třeba k plošnému zvýšení daně z příjmu fyzických osob. Ta od příštího roku stoupne o 2,1 procenta a tento stav potrvá dalších 25 let.  

Podle harmonogramu rekultivace regionu měl být loňský rok především rokem likvidace akutních následků, letošní rok ale již začátkem obnovy života společnosti. Z nejpostiženějších měst sice skutečně zmizela suť a rozvaliny, o obnově – jak materiální, tak obnově veřejného života – se však dá mluvit jen těžko. Přitom právě nutností rychlé obnovy zničených oblastí se vláda při uvolnění gigantické sumy zaštiťovala nejvíce.

Neuvěřitelné souvislosti

NHK se ve své studii zaměřila na rozbor využití prostředků schválených právě ve třetí vlně. Konkrétně 9,2 bilionu jenů má sloužit „hmatatelné obnově regionů“. Po schválení tohoto „balíčku“ vládou se o prostředky podělila jednotlivá ministerstva, která koordinují a schvalují čerpání prostředků na financování obnovných programů. A právě tento krok se zdá být kritický. Některé ze schválených programů totiž opravdu vyrážejí dech. Na titul „rekonstrukce roku“ jich aspiruje hned několik:

  1. Dotace na výzkum materiálů pro výrobu baterií pro hybridní automobily ve výši 1,6 miliardy JPY (400 milionů CZK). Projekt finančně podpořilo ministerstvo hospodářství, obchodu a průmyslu (METI) s odůvodněním na snižování energetické náročnosti života v postižených regionech.
  2. Preventivní zvýšení bezpečnosti uživatelů Národního sportovního stadionu v Tokiu, oprava v přepočtu za 75 milionů korun z prostředků ministerstva školství.
  3. Již výše zmiňované opevnění velrybářské flotily pro boj s odpůrci lovu kytovců při „výzkumu“ velryb ve vodách okolo Antarktidy, o čemž již ČESKÁ POZICE informovala. Jedná se o projekt za 2,28 miliardy JPY (556 milionů CZK).
  4. Nákup 14 osobních vozů pro civilní kontrarozvědku.
  5. Trénink pracovních návyků u vězněných na Hokkaidu a v Saitamě. Projekt za 28 milionů JPY (6,8 milionu CZK) odůvodněný jako prevence nárůstu zločinnosti v postižených regionech, přestože věznice ani tamější vězni s místem katastrofy nijak nesouvisejí.
  6. Projekt na Okinawě za 500 milionů JPY (122 milionů CZK) na zpevnění pozemních komunikací. Do loňska probíhal pod hlavičkou ochrany komunikací před tajfuny a přívalovým deštěm. Letos do názvu prací přibylo „zemětřesení“ a projekt je také kryt mimořádnými prostředky z fondu obnovy. Přestože z postiženého severu Japonska to je na Okinawu ještě o něco dál než z Prahy do Moskvy.  
  7. V pozadí nezůstává ani ministerstvo zahraničí. V rámci „obnovy image země“ opět spustilo projekt návštěv studentů z jihovýchodní Asie. Deset tisíc studentů tak mohlo i letos poznávat kulturu a krásy Japonska. Cestu, ubytování i stravu jim plně hradila vláda, náklady se vyšplhaly na 7,2 miliardy JPY (1,8 miliardy CZK). Projekt, jenž běžel posledních pět let a plánovaně skončil loni, se jmenoval „Posílení sítě přátelství“. Po katastrofě stačilo ke starému programu přidat dva extra dny v oblasti Tóhoku, a mohl za nemalé peníze pokračovat dál.
  8. Ačkoliv se tokijská vláda v současné době reálně zabývá myšlenkou bezjaderného Japonska, státní agentura pro jadernou energii získala z rozpočtu zhruba miliardu korun na výzkum jaderné fůze – s vágním odkazem na „pomoc postiženým regionům“.

Hlavním problémem ve vládou zvoleném postupu se zdá být nekonkrétní formulace zákona o revitalizaci postižených území. V normě totiž stojí, že finanční prostředky mají sloužit na obnovu postižených území „a celkové revitalizaci Japonska“. Takže – de facto na cokoliv. Podle dosavadního vývoje to vypadá, že namísto adresné pomoci postiženým regionům mnohá ministerstva spíše přelila finance do svých již existujících projektů. Příjemcem dotace tak jsou často velké firmy mimo region, zatímco živnostníci a drobní podnikatelé na podporu nedosáhnou.

Například právě ministerstvo hospodářství, obchodu a průmyslu (METI) dostalo z „rozpočtu obnovy“ do kompetence finance o objemu 1,2 bilionu JPY a odtud uvolnilo 300 miliard JPY (75 miliard CZK) na dotace pro domácí podnikatelské projekty. Odtud podpořilo celkem 510 projektů po celé zemi. Z postižených prefektur Mijagi, Iwate a Fukušima ale pochází podpořených projektů jen třicítka. Z „krizového rozpočtu“ ministerstva tak odešly finance na projekty převážně krizí nepostižených regionů.

K tomu METI uvádí: „Projekty budou probíhat několik dalších let a v průběhu té doby se konkrétní vazby na postižená území jasně ukážou. Je samozřejmě problematické nějak konkrétně měřit, číselně specifikovat přímý ekonomický dopad na postižený region. Nicméně projektů je přes 500, a pokud se je podaří pečlivě dokončit, lze očekávat velký pozitivní dopad na ekonomiku celé země, a tedy i na obnovu postižených regionů.“

Podle zákona o revitalizaci postižených území finanční prostředky mají sloužit na obnovu postižených území „a celkové revitalizaci Japonska“

Zrádná hranice logiky

Jak taková „pomoc“ vypadá v praxi, ukazuje extrémní příklad firmy vyrábějící kontaktní čočky. Společnost získala subvenci na výstavbu nové linky přesto, že podporovaná stavba leží přes 500 kilometrů od regionu, kde řádila tsunami. Zástupce podpořeného výrobce situaci komentuje následovně:

„Japonci patří k velkým uživatelům kontaktních čoček, sledujeme však, že v segmentu posiluje dovoz oproti výrobě v Japonsku. Chtěli bychom tedy jak my tak i další firmy zvýšit objem výroby čoček, a tím se domácí výrobou více podílet na krytí domácí poptávky.“

V případě výrobce čoček k získání vládní pomoci podle informací NHK stačilo, že daný výrobce má sice výrobu v prefektuře Gifu, ale prodejny jeho výrobků jsou rozmístněné po celé zemi. Tedy i na postižených územích. „Logicky“ tedy, pokud se díky poskytnuté dotaci podaří zvýšit jeho výrobní kapacitu a stoupne-li nabídka jeho výrobků, je do budoucna šance, že se zvýší i prodeje a on bude moci zvednout počet zaměstnanců v prodejnách, tedy i v postižených regionech... Jde tedy o podporu postiženého regionu. Alespoň podle logiky ministerstva.

METI při posuzování projektů zvažovalo dvě hlavní kritéria: „Potenciál rozvoje podporovaného segmentu ekonomiky“ a „míru pozitivního dominového efektu daného projektu na postižený region“. Přeloženo do srozumitelné terminologie, zdali má perspektivu podporovaný obor a také jestli podporovaný projekt má šanci stimulovat i další články lokální ekonomiky.

Tahle úvaha je samozřejmě na místě. V kontextu katastrofy má jistě hluboký smysl zauvažovat nad možnostmi regionu i smysluplností a dlouhodobou udržitelností podporovaných projektů. Jako krajně problematický se však ukázal být stav, kdy optimalizaci společensko-ekonomických vazeb v postižených prefekturách provádí centrální administrativa v Tokiu.

Problém tkví i v tom, že optimalizaci společensko-ekonomických vazeb v postižených prefekturách provádí centrální administrativa v Tokiu

Dominový efekt

Dotace naštěstí nerozděluje pouze centrální vláda v Tokiu, ale prostředky k dispozici dostaly i jednotlivé prefektury. Těch ale není dost. Třeba prefekturální vláda v Twate dostala na letošek pro obnovné projekty k dispozici pouze 15 miliard JPY (3,61 miliardy CZK), ale na prefektuře se sešlo 929 projektů s požadovaným rozpočtem přesahujícím 25 miliard JPY. Prefektura tedy musela třetinu projektů vyřadit. Vcelku logicky se rozhodla podpořit opět projekty s „dominovým efektem“ na region. Tedy v přímořské prefektuře podnikatele v oblasti zpracování ryb a stavebního průmyslu, kteří mají potenciál generovat poptávku po dalších službách. Jelikož tento efekt nelze očekávat od drobných podnikatelů v pohostinství a prodeji, z tendru vypadli.

Celkem ve třech nejvíce postižených prefekturách s žádostí o dotace neuspělo 2704 projektů z celkem přihlášených 4525 projektů. Tedy 60 procent. Podle vyjádření METI vládní autority netušily, že v postižených regionech budou potřeby živnostníků tak vysoké. Mnoho lidí v postižených regionech tak pracuje mimo svůj obor, a pokud už práci mají, tak často jen jako brigádníci za polovinu mzdy před katastrofou.

Problémem zůstává tedy hlavně to, že rozpočet pro „rekonstrukční program prefektur“ vzniká bez znalosti situace v postižených regionech a ze záchranných miliard zásadní část prostředků přímo k zachraňovaným vůbec nedorazí. NHK nenaznačuje korupci a na základě stávajících informací těžko někde predikovat nějaký explicitní „tunel“. Spíše jsme svědky pohodlnosti úředníků, kteří místo snahy o adresnou pomoc v konkrétních případech lepí samolepky „přírodní katastrofa“ na svoji stávající agendu, v níž úspěšně rozpouštějí nově nabyté prostředky.

Stále ještě vládnoucí Demokratická strana Japonska (DPJ) přesně s tímhle typem byrokracie slibovala bojovat. Nyní to vypadá, že úřední šeď japonské byrokracie přežije bez problémů katastrofu i tři premiéry z DPJ, aby se úřady v nezměněné podobě dostaly po příštích volbách zpět do rukou Liberárně demokratické straně (LDPJ).

Kouzlo transparentního tendru

Šance na změnu tu přitom byla. Tsunami dokázala zpřetrhat léta zaběhnuté klientelistické vztahy a státní správě uvolnit ruce k hledání opravdu efektivních řešení. Děje se tak ale pouze v těch úplně nejnižších patrech komunální politiky. A zdaleka ne všude.

První kolo rekonstrukčních prací, tedy odklízení sutin, stavebního materiálu bylo financováno z „první vlny“ uvolnění prostředků na likvidaci havárie. Nebyl čas, vládní autority tedy proplácely automaticky téměř vše, co jim místní a městské samosprávy z postižených území účtovaly. Města zase měla minimální prostor pro kontrolu plnění služeb ze strany dodavatelů. Při zpětné kontrole reportů a dodavateli služeb odevzdaných dokumentačních fotografií se ukazuje, že dodavatelské firmy některé práce účtovaly městu několikanásobně, případně uměle protahovaly dobu realizace zakázky. A jako důkaz o provedení různých prací na různých místech dodaly jen lehce upravené fotografie. Na kontrolu tehdy opravdu nebyl čas.

Tsunami dokázala zpřetrhat léta zaběhnuté klientelistické vztahy a státní správě uvolnit ruce k hledání opravdu efektivních řešení

Na benevolenci, případně akceschopnosti té které radnice tedy ležela efektivita odklízecích prací. Stalo se tedy, že ve stejné lokalitě, po stejném zásahu zemětřesením a tsunami, se může cena za likvidaci jedné tuny pevného stavebního dopadu lišit až osminásobně. Jako odstrašující případ slouží město Išinomaki. Tsunami tam vytopila i radnici, prvotní práce provázel nebývalý chaos. Radnice schválila co nejrychlejší odvoz suti na skládku. Sanační práce pak extrémně prodražilo následné třídění materiálů.

Naopak nejlevněji se zadařilo situaci řešit městečku Higaši-macušima. To před devíti lety postihlo zemětřesení a sesuvy půdy, radnice tak měla zkušenost jak s optimálními postupy při likvidací katastrofy, tak s cenami „obvyklými“ při likvidaci stavebního odpadu.

Jako z jiného světa pak působí příběh zastupitelstva města Kamaiši. Radnice neměla čerstvou zkušenost s podobným neštěstím, proto před započetím likvidace následků tsunami zakoupila tři zničené domy určené k demolici a pod svým dohledem je nechala rozebrat. V místně obvyklých cenách práce a nasazení techniky radní monitorovali výsledné náklady na tunu „kompletně zlikvidovaného domu“ v případě, že jej buďto rozebírali dělníci ručně, domek byl srovnán se zemí buldozerem a materiál se třídil až na skládce, nebo pracovníci ručně vynosili nábytek a odstranitelné předměty, ty separátně roztřídili a dům až pak zbořili těžkou technikou. Nejlevněji vyšel postup číslo tři, radnice jej proto doporučila, zveřejnila své poznatky o nákladech na likvidaci tímto způsobem a na odstranění všech dalších zničených staveb vyhlásila veřejnou soutěž. Dosáhla druhé nejnižší ceny za likvidaci tuny pevného stavebního odpadu ze všech postižených oblastí.

Japonsku lze přát nejen více otevřených hlav, které spravují radnici města Kamaiši, ale rozhodně také, aby si veřejnoprávní NHK i nadále zachovala standard, který předvedla v aktuálně zmiňované reportáži. Z pozice veřejnoprávního média jde na japonské poměry o neuvěřitelně adresný investigativní počin. NHK přitom dlouho razila přístup hlavu diváka pokud možno příliš nezatěžovat, aby neutekl ke konkurenčním zábavným programům na komerčních kanálech.

A nejen NHK naopak přejme hodně vnímavých diváků ochotných informace v hlavě uchovat pokud možno až do blížících se voleb. Japonsko totiž aktuálně nezápasí jen s následky přírodní katastrofy, ale na mnoha frontách hraje o to, kterým směrem chce země dále směřovat.