Nový zákon o veřejných zakázkách: Větší volnost zadavatelům?

Zákon o veřejných zakázkách sice umožňuje, aby politici s úředníky rozhodovali o investování veřejných financí podle konkrétních místních potřeb, ale čeká se od něj něco, co nemůže zaručit.

Zákon o veřejných zakázkách. | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy Zákon o veřejných zakázkách. | foto: Alessandro CanuČeská pozice
Zákon o veřejných zakázkách. | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy

Začátkem roku přišla pojišťovna Slavia s neobvyklou nabídkou. Připravila pojištění osobní zodpovědnosti pro politiky, protože kvůli stále častějším obviněním za nehospodárné nakládání s veřejnými penězi se mezi volenými zástupci vytvořila právě tato poptávka. Pojišťovací novinka dokládá, kolik nervozity se nahromadilo kolem zadávání veřejných zakázek.

Část politiků se bojí o čemkoli rozhodnout, aby neudělala chybu, část se na příliš složitý systém vymlouvá. Proto se teď vkládá tolik očekávání do nového zákona o veřejných zakázkách, který nedávno schválila vláda a jenž musí kvůli unijním termínům platit nejpozději od dubna roku 2016. Jenomže očekávání budou velmi pravděpodobně zklamaná, protože se od zákona čeká něco, co nemůže zaručit.

Zapomínání na účel

Napjatou debatu vystihla první ministryně pro místní rozvoj Sobotkovy vlády Věra Jourová, která s přípravami předpisu začala. „Kdekoli o tom zákonu debatuji, vždycky se osazenstvo rozdělí na dvě části. Jedna říká: Pojďme z principu dělat zákony pro slušné lidi a jinými zákony potírat ty neslušné. Ta druhá část říká: Máme tady letité zkušenosti s tím, že se krade, podvádí a korumpuje, takže to pojďme zpřísnit hned na začátku,“ popsala loni v rozhovoru pro HN.

Zapomíná se na účel, kterému má tento zákon sloužit doopravdy – určit obecná pravidla pro veřejné investování

Jourová se stejně jako její úřadující nástupnice Karla Šlechtová řadila do prvního tábora. Za to si obě vysloužily ostrou kritiku prakticky ode všech – byznysmenů, politiků ze samospráv, úředníků i občanských iniciativ. Poté, co vláda Petra Nečase (ODS) začala s přísným utahováním pravidel v zákoně o veřejných zakázkách, začal se předpis vnímat jako protikorupční pojistka, která má na to vymýtit všechnu nehospodárnost, zlovůli a klientelismus.

Zapomíná se přitom na účel, kterému má tento zákon sloužit doopravdy – určit obecná pravidla pro veřejné investování. Jak říkávala Jourová: „Nic víc a nic méně.“ Pokud někdo prokazatelně podvádí, má nastoupit policie s žalobci. Problém je, že Nečasovo protikorupční tažení oklestilo normu natolik, že v praxi se starostové dostali do situace, kdy není možné tendr legálně dokončit.

Rozepsaný návod

„Před pěti lety se zavedl striktní formalismus. Tohle se v praxi obchází? Tak to úplně zařízneme. V důsledku si zadavatelé pak lámou zuby na formálních chybách. Teď se chystá obrat o sto osmdesát stupňů. Chybou je, že se příliš spoléháme na zákon jako takový,“ popsal Martin Kameník z občanského sdružení Oživení na nedávné konferenci k tématu, kterou pořádala poradenská společnost Otidea.

Někteří zadavatelé by chtěli, aby byl zákon do puntíku rozepsaným návodem. Pak by se nemuseli bát, že jim na dveře zaklepe policie, protože se jí výběr vítěze tendru nebude líbit.

Nový zákon má ve shodě s novými unijními směrnicemi poskytnout větší volnost, a tím pádem i větší zodpovědnost. Upouští od striktních nařízení a vypočítává spíše možnosti, aby se politici s úředníky mohli rozhodnout podle reálných potřeb. Namísto radosti ale mají zadavatelé spíš strach. Někteří by chtěli, aby byl zákon do puntíku rozepsaným návodem. Pak by se nemuseli bát, že jim na dveře zaklepe policie, protože se jí výběr vítěze tendru nebude líbit. Anebo se nebude líbit některé z mnoha kontrol.

Na druhou stranu, když bude zákon příliš konkrétní, budou se do situace, v níž se ocitl třeba exprimátor Prahy Tomáš Hudeček, dostávat další politici. Protikorupční útvar policie začal pražský magistrát vyšetřovat, protože se zastavily práce na tunelu Blanka. A to v době, kdy se o politiky už zajímal jiný policejní útvar z důvodu opačného – že podepsali dodatky ke smlouvě, kvůli kterým šlo prodražující se stavbu dokončit.

Nejdůležitější úkol vlády

Pokud už o nějakém problému nerozhodl soud a úředník tápe, jaký postup by byl správný, řekne si o stanovisko ministerstva pro místní rozvoj a antimonopolního úřadu. V odpovědi se zpravidla dozví, že instituce na to sice mají nějaký názor, ale výklad zákona náleží jedině soudu. Což je přesně místo, kterému se chtějí zadavatelé včasným dotazem vyhnout.

Ministryně pro místní rozvoj Karla Šlechtová považuje zákon za to nejdůležitější, co má současná vláda na starosti, protože praktiky kolem zadávání zakázek způsobují skluz v čerpání eurofondů

„Úředník nese svoji kůži na trh, nikdo mu neřekne, co má přesně udělat. Zvyšuje se odpovědnost, ale ne plat. Nechceme, aby nás pak vláčela média, a my ztráceli možnost najít si novou práci. Dělám veřejné zakázky od roku 1994, vždy jsem jednala v souladu se svým svědomím, teď ale prvně uvažuji, že od ledna skončím,“ vylíčila náladu mezi zadavateli Jana Rettová, úřednice z Prahy 15.

Ministryně Šlechtová považuje zákon za to nejdůležitější, co má současná vláda na starosti, protože praktiky kolem zadávání zakázek způsobují skluz v čerpání eurofondů. „Příčinou je, jak se tu navzájem udáváme,“ řekla ministryně v narážce na mnohdy šikanozní podněty k antimonopolnímu úřadu.

Odlišná pravidla auditorů

Stalo se skoro normou, že neúspěšní uchazeči obratem napadají vítěznou nabídku, často kvůli čistě formálním chybám, které podle místopředsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže Josefa Chýleho tvoří 20 procent celkové agendy. Podpis smlouvy se pak odkládá, projekt se neuskuteční a vyčleněné evropské peníze propadají.

Auditoři z ministerstva financí, Nejvyšší kontrolní úřad nebo bruselští inspektoři postupují každý podle jiných pravidel a ze svého hlediska. Ministerstvo pro místní rozvoj teď slibuje jednotnou metodiku a koordinaci mezi kontrolory.

Atmosféru zhoršuje i množství kontrol, které mohou na jeden projekt dorazit, a především, že zatímco tři mohou odejít bez výhrad, čtvrtá najde chybu a vyměří pokutu. Auditoři z ministerstva financí, Nejvyšší kontrolní úřad nebo bruselští inspektoři postupují každý podle jiných pravidel a ze svého hlediska. Ministerstvo pro místní rozvoj teď slibuje jednotnou metodiku a koordinaci mezi kontrolory, aby zadavatel nemusel tápat, co je chyba a co ne.

„Když máte na jeden projekt čtyři typy kontrol, pak se často raději volí jen kritérium nejnižší ceny, protože se tak vystříháte problémů,“ shrnula tajemnice z Prahy 13 Kateřina Černá. Zatím se ale přehled výkladů a návodů příliš nechystá, protože není jasné, jak bude zákon vypadat, až na něm zapracují poslanci a senátoři.

Problém celospolečenské atmosféry

Podle řady odborníků se zoufalstvím a strachem z rozhodnutí nový zákon nic nenadělá, ať už ho obě komory parlamentu vyšlou do sbírky v jakékoli podobě. Ministerstvo pro místní rozvoj nemůže předpis napsat tak, aby se zavděčilo všem, protože problém je v celospolečenské atmosféře.

Ministerstvo pro místní rozvoj nemůže předpis napsat tak, aby se zavděčilo všem, protože problém je v celospolečenské atmosféře

„Svéprávnost zadavatele se musí respektovat, a musí ji respektovat i orgány činné v trestním řízení. Ve finále jsme vždycky u toho, že vše je zodpovědností zadavatele, a pokud vše doloží a transparentně vysvětlí, pak se to musí respektovat,“ uvedla právnička Adéla Havlová z kanceláře Havel, Holásek & Partners, která byla v expertní skupině pro přípravu nového zákona.

Zmíněná svéprávnost zadavatele dostala v posledních letech zabrat. Žalobci a policisté se osmělili sahat i do politické množiny, ale v praxi to vedle odhalení korupčníků přineslo také setření rozdílu mezi úředním a politickým rozhodnutím. Jako chyba s trestně-právními následky se hodnotí i to, co patřilo do výsostné pravomoci voliče, který může správce veřejných statků ve volbách vyměnit, není-li spokojen.

Součást politického boje

„Obec třeba schválí pronájem za menší než obvyklou cenu, ale dá ho tomu, kdo nabídne pracovní místa pro lidi před důchodem. Někdo hloupější může tvrdit, že to obci přineslo škodu,“ řekl bývalý starosta a lídr STAN Petr Gazdík. Podávání trestních oznámení kvůli uzavřeným zakázkám nebo smlouvám se stalo také regulérní součástí politického boje. Buď se na policii obrátí nová povolební garnitura, nebo ještě v průběhu úřadování zástupci opozice.

Podávání trestních oznámení kvůli uzavřeným zakázkám nebo smlouvám se stalo také regulérní součástí politického boje

Známý je případ bývalé starostky Moravské Nové Vsi Jany Krutákové, která strávila tři roky po soudech s obviněním, že nevýhodně prodala obecní pozemek. Loni na podzim soud Krutákovou od všech obvinění očistil. Podobné kauzy naučily politiky, aby raději sáhli po cenově nejvýhodnější nabídce, a na nic jiného se neohlíželi.

Nereálná očekávání, která se na nový zákon kladou, názorně dokumentuje právě proklínané soutěžení pouze na cenu. Ani teď k tomu zákon zadavatele nijak nenutí, mohou si do požadavků napsat klidně třeba životnost materiálů, záruky nebo vytvoření pracovních míst pro lidi, kterým se zaměstnání těžko shání. Navzdory tomu od politiků často zní: „Jinak než na cenu to nejde.“

Z hlediska zákona to není pravda, ale jiné už je to z hlediska zmíněných kontrol. Výsledkem je zarážejících 83 procent ze všech zakázek, u nichž rozhodla pouze cena. Před deseti lety to bylo o 40 procent méně. Řešením může být, že ministerstvo zajistí úředníkům i politikům pečlivé školení a bude jim k ruce ve sporných případech, což také slibuje.

Strach a výmluvy

Další nohou, bez které nebude předpis o veřejných zakázkách stát pevně, má být zákon o vnitřním řízení a kontrole. Jak první norma dává zadavatelům volnost, druhá pojednává právě o jejich zodpovědnosti, a pomáhá na úřadech nastavit hlídací mechanismy, aby nikdo nemusel vracet dotace ani docházet k soudním líčením.

Ani oba zákony – o veřejných zakázkách a o vnitřním řízení a kontrole – dohromady neprolomí společenskou atmosféru, v níž převládá strach, výmluvy a apriorní podezíravost

Pokud ale kontrolní systém selže, o to větší bude dopad na toho, kdo chyboval či úmyslně podváděl. „Cílem je, aby veřejný výdaj podepisoval jen ten, kdo o něm skutečně rozhoduje, a aby ten, kdo výdaj podepisuje, za něj byl i prokazatelně zodpovědný,“ uvedla Kateřina Vaidišová z ministerstva financí, kde se zákon o vnitřním řízení a kontrole chystá. Mělo by se tím ulevit úředníkům, na něž se vina často svádí a končí s trestem namísto lidí, kteří za pokažený tendr opravdu mohou.

Ani oba zákony dohromady však neprolomí společenskou atmosféru, v níž převládá strach, výmluvy a apriorní podezíravost. Stěžejní předpoklad, aby začaly veřejné investice fungovat, spočívá v něčem jiném. V odstranění toho, čemu Věra Jourová říkala „specifikum národní povahy, kdy očekáváme, že se všechno rozkrade“, a pochopení toho, co Adéla Havlová shrnula do věty: „Politické rozhodnutí zadavatele musejí respektovat i orgány činné v trestním řízení.“

Novinky v zákoně

Právní služby bez soutěže

Advokáta pro zastupování před soudem už nebude muset stát nebo města soutěžit. Argumentem je, že v takových případech jsou důvěra a vzájemné sympatie důležitější než nízká cena.

Vyloučení nespolehlivých

Zadavatel zakázky bude smět vyloučit nabídku firmy, která pro něho v minulosti odvedla špatnou práci nebo třeba neplatí subdodavatelům. Vyloučená firma bude mít možnost se do hry vrátit, když prokáže, že se napravila.

Vyloučení příliš nízké ceny

Zadavatelé se mají přestat bát rozhodovat jinak než jen podle ceny (zákon je k tomu nenutí ani dnes). Zjevně podhodnocenou nabídku budou moci vyloučit. Ministerstvo k tomu nachystá soupisku z různých oborů, o kterou se budou moci starostové opřít při rozhodování, co už je podezřele nízká nabídka.

Dodatečné práce

Hýbat s vysoutěženou cenou zakázky půjde o třetinu. Původně to mělo být až o polovinu, jak to dovoluje evropská směrnice, ale ministerstvo ustoupilo tlaku a procento snížilo.

Přísnější kauce

Přibudou pravidla, aby se omezila šikanozní podání neúspěšných firem na antimonopolní úřad. Kauci bude třeba složit současně s podáním stížnosti, a pokud ji firma stáhne dřív, než úřad rozhodne, 35 procent kauce propadne státu. Antimonopolní úřad také přestane řešit podněty, které budou mířit k už uzavřené smlouvě.

Dělení zakázek

Zatímco nyní je dělení zakázek na menší kusy považované spíš za podezřelé, nově k tomu budou zadavatelé vedeni, aby se k práci dostali i menší podnikatelé. Zároveň si bude moci město nebo stát vymínit, že subdodavatele zaplatí přímo, nikoli prostřednictvím hlavního dodavatele stavby nebo služby.

Počet příspěvků: 2, poslední 10.11.2015 10:47 Zobrazuji posledních 2 příspěvků.