Nezávislost soudců je klíčová. Vše ostatní sekundární.

Reformu justice je třeba udělat hned napoprvé správně, protože náprava chyb je složitá až nemožná, říká v rozhovoru David Kosař, expert na správu soudnictví z brněnské právnické fakulty. Dle něho by například „dříve nebo později mělo vzniknout těleso, které by mělo na starosti výběr soudců, zpočátku třeba jen do úrovně vrchních soudů“.

David Kosař, expert na ústavní právo, vedoucí katedry ústavního práva na... | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy David Kosař, expert na ústavní právo, vedoucí katedry ústavního práva na... | foto: Foto Anna VavríkováMAFRA
David Kosař, expert na ústavní právo, vedoucí katedry ústavního práva na...

David Kosař, vedoucí katedry ústavního práva na Právnické fakultě Masarykovy univerzity v Brně, v rozhovoru mimo jiné říká: „České justici také zásadně chybí transparentnost, především otevřená výběrová řízení vyhlášená dlouho dopředu, aby se do nich mohl přihlásit dostatek kandidátů. Také většina rozhodnutí nižších soudů není veřejně dostupná. Role přísedících je nepromyšlená. Nemáme ani žádné hodnocení soudců, přičemž si nikdo nedovolí ani přijít s nějakými kritérii.“

LN: Od konce devadesátých let se objevují myšlenky na zřízení Nejvyšší rady soudnictví. Kde se vzaly?

KOSAŘ: Zpočátku byl inspirací takzvaný „euromodel“ Nejvyšší rady soudnictví, který preferovala Rada Evropy a Evropská unie v přístupových jednáních, a tím pádem i zakotven v mnoha zemích střední a východní Evropy. Naposledy byl doslova vnucen Bulharsku a Rumunsku.

Česká republika je jediným postkomunistickým členským státem Evropské unie bez Nejvyšší rady soudnictví

Česká republika je jediným postkomunistickým členským státem EU bez takového orgánu. V závěru devadesátých let tu panovala idealistická představa, že by tento model mohl vyřešit problémy českého soudnictví. Druhá vlna zájmu o zřízení Nejvyšší rady soudnictví přišla v době vlády Petra Nečase v reakci na nestabilní řízení justice, stále se měnícími ministry spravedlnosti (životnost jednoho je něco málo přes jeden rok) a na absenci jakékoliv dlouhodobější vize. Obecně jde ale o projev emancipace soudní moci, který vidíme v celé Evropě.

LN: Jak tento „euromodel“ funguje?

KOSAŘ: „Euromodel“ je založen na pěti pilířích. Rada soudnictví musí být zakotvena v Ústavě a alespoň polovinu jejích členů musejí tvořit soudci. Musí mít rozhodovací pravomoci, nikoliv jen poradní roli, a být vybavena rozhodovacími pravomocemi ve všech podstatných personálních otázkách týkajících se jmenování, povyšování, překládání a kárného stíhání soudců. V jejím čele pak musí stát soudce.

LN: Osvědčil se tento model?

Rada soudnictví musí být zakotvena v Ústavě a alespoň polovinu jejích členů musejí tvořit soudci

KOSAŘ: Nikde v západní Evropě jej v čisté podobě nenajdeme, takže můžeme soudit jen ze zemí na východ od nás. A tam začal – někde dříve, jinde později – vykazovat velmi problematické výsledky. Ukázalo se, že v rámci takto konstruované správy soudnictví je velmi jednoduché koncentrovat obrovskou moc do rukou malé skupiny osob nebo dokonce jednotlivce. Větší nezávislost soudní moci by paradoxně vedla ke snížení nezávislosti jednotlivých soudců.

Potíže nastaly v Maďarsku, Rumunsku i v Bulharsku. V tomto ohledu stačí podívat se na Slovensko, kde Štefan Harabin jako předseda Nejvyššího soudu i Súdné rady (oficiální název slovenské Nejvyšší rady soudnictví – pozn. red.) ovládal prakticky celou justici. Nerovnoměrně rozděloval platové bonusy pro soudce Nejvyššího soudu, zahajoval řadu sporných kárných řízení, neoblíbené soudce přeřazoval do senátů mimo jejich specializaci a opakovaně měnil rozvrh práce. Prostřednictvím Súdné rady pak měl vliv na výběr nových soudců a složení kárných senátů.

LN: Je Štefan Harabin nejlepším argumentem proti Nejvyšší radě soudnictví i u nás?

Větší nezávislost soudní moci by paradoxně vedla ke snížení nezávislosti jednotlivých soudců

KOSAŘ: Záleží na tom, co si představujete pod pojmem Nejvyšší rada soudnictví. Pokud je to zmíněný „euromodel“, odpověď je do značné míry ano. Ve své knize argumentuji, že problém je v „euromodelu“ inherentně zabudován a že bez „euromodelu“ by Štefan Harabin nikdy stejně velkého vlivu ve slovenském soudnictví nedosáhl. To potvrzuje i jeho mandát předsedy Nejvyššího soudu SR v letech 1998 až 2003, tedy před zavedením „euromodelu“, který vedl k řadě kontroverzí, ale nerozkolísal celou soudní soustavu.

Musíme si ale uvědomit, že Harabin nejednal sám. Bez podpory či alespoň mlčení většiny soudců by nemohl činit kroky, které činil. Je to smutné zjištění, ale Harabin velmi dobře rozuměl řadovým slovenským soudcům a jejich averzi k Lipšicovým reformám. Lze si ale představit i slabší Nejvyšší radu soudnictví a tam už argument Štefanem Harabinem nefunguje.

Pokud by například slovenská Súdná rada neměla žádné pravomoci v kárném řízení, nemohli by v ní od počátku zasedat předsedové soudů a v některých agendách měla jen poradní pravomoc, všechno mohlo být jinak. Každopádně slovenská zkušenost pro nás představuje velké ponaučení a Štefan Harabin nám posloužil jako beta-tester zmíněného „euromodelu“. Rozhodně bychom se ale neměli nad Slováky povyšovat a tvářit se, že toto by se u nás nikdy stát nemohlo. Stačí vzpomenout na kauzu justiční mafie...

LN: Je složité proti takovému orgánu zasáhnout?

Pokud je Nejvyšší rada soudnictví zakotvena v Ústavě, je velmi obtížné ji změnit. Navíc při jakýchkoli pokusech o reformu se její členové začnou ohánět soudcovskou nezávislostí.

KOSAŘ: Zde platí zlaté pravidlo, že pokud se má nějaký nový model zavést, je třeba to udělat správně hned napoprvé, protože žádné podruhé už nemusí být. Pokud je Nejvyšší rada soudnictví zakotvena v Ústavě, je velmi obtížné ji změnit. Navíc při jakýchkoli pokusech o reformu se její členové začnou ohánět soudcovskou nezávislostí. Zkrátka, pokud se to „zvorá“, náprava je extrémně složitá až nemožná. Na Slovensku se o to pokoušela Lucia Žitňanská (ministryně spravedlnosti v letech 2010 až 2012 – pozn. red.), ale ani ona příliš neuspěla.

LN: Z jakých modelů správy soudnictví lze ještě „vybírat“?

KOSAŘ: Škála je opravdu široká. Většina států vychází z exekutivního – či ministerského – modelu, kdy o správě soudnictví historicky rozhodoval panovník, posléze ministr spravedlnosti. Druhým pilířem tohoto modelu jsou předsedové soudů, kteří drží v rukou především klíčové personální pravomoci. Dnes tento model funguje typicky v Německu a Rakousku.

Dále existuje model silného centralizovaného orgánu správy soudnictví, často s výrazným podílem soudců, který rozhoduje především o personálních otázkách – o jmenování soudců, jejich přesunech, stážích, povyšování, kárných řízeních a podobně. Právě tyto orgány jsou označovány jako Nejvyšší rady soudnictví. Jednou z jejich variant je zmíněný „euromodel“, jenž v trochu jiné podobě existuje v Itálii, ale v Evropě najdeme i příklady slabších nejvyšších rad soudnictví.

Většina států vychází z exekutivního – či ministerského – modelu, kdy o správě soudnictví historicky rozhodoval panovník, posléze ministr spravedlnosti

V severských zemích jsou časté nezávislé správy soudů, což jsou centrální orgány s pravomocí zejména v administrativních otázkách – ohledně rozpočtů, způsobu přidělování spisů nebo justiční infrastruktury. Vedle toho může existovat zvláštní komise pro jmenování soudců. A pak existuje řada hybridních a zcela specifických modelů, například ve Spojeném království či v různých mikrostátech.

A konečně socialistický model správy soudnictví, který už v čisté podobě nikde v Evropě nenajdeme, ale stále vidíme jeho pozůstatky v řadě zemí někdejší sovětské sféry vlivu. Jde vlastně o zdeformovaný ministerský model. Ten bývá často kritizován kvůli jeho prvkům z doby socialismu, které v Německu nebo Rakousku nenajdeme. (úsměv)

LN: Česká republika v roce 1989 zdědila socialistický model justice. Podařilo se jej za 26 let posunout?

KOSAŘ: Největší defekty komunistického systému byly odstraněny ještě za federace. Byla zrušena například generální prokuratura a její dohled nad soudy, soudci jsou nově jmenováni doživotně, zrušila se možnost překládání soudců bez jejich souhlasu a byly zakotveny další záruky nezávislosti soudnictví. Model se ale do značné míry vrátil do stavu, který existoval za první republiky – současný český zákon o soudech a soudcích je velmi podobný rakouské úpravě ještě z 19. století a nereflektuje změny, jež se odehrály v Německu a Rakousku od druhé světové války.

Současný český zákon o soudech a soudcích je velmi podobný rakouské úpravě ještě z 19. století a nereflektuje změny, jež se odehrály v Německu a Rakousku od druhé světové války

Jde zejména o rozmělnění pravomocí předsedů soudů, kteří nemohou například svévolně určovat rozvrh práce. U nás se sice rychle vyřešily nejpalčivější problémy, ale pak už si nikdo nedal práci model doladit a vycizelovat.

LN: Kdo reálně drží moc v české justici? Jsou nejmocnějšími osobami předsedové krajských soudů?

KOSAŘ: Stěžejními hráči jsou ministr spravedlnosti a předsedové soudů. Přirozeně nejsilnější je takzvaná justiční osmička, neformální uskupení předsedů krajských soudů.Jelikož mají na starosti i všechny okresní soudy v kraji, jejich moc se rozšiřuje i na ně.

Velmi silní jsou i předsedové obou nejvyšších soudů. Především vůči vlastnímu soudu mají rozsáhlé formální pravomoci. Mimo jiné musejí souhlasit s přidělením kteréhokoli soudce ke svému soudu. Toto pravidlo posvětil i Ústavní soud ve sporu mezi Václavem Klausem a Ivou Brožovou. Nelze ale přehlédnout, že ve vedení obou nejvyšších soudů byly silné osobnosti, o jejichž morální integritě nebylo pochyb. Čím dál vlivnější je i Soudcovská unie.

LN: Zdá se, že předsedové tří nejvyšších soudů jsou v harmonii, co se týče vzniku Nejvyšší rady soudnictví. Lze to interpretovat tak, že by jejím prostřednictvím chtěli získat vliv i nad zbytkem soudní soustavy?

Ústavní soud stojí mimo soustavu obecných soudů, takže jeho předseda by v Nejvyšší radě soudnictví žádnou roli hrát neměl, a ani se s tím v žádném návrhu nepočítalo

KOSAŘ: Nemám ten pocit. Ústavní soud stojí mimo soustavu obecných soudů, takže jeho předseda by v takovém orgánu žádnou roli hrát neměl, a ani se s tím v žádném návrhu nepočítalo. Co vím, Pavel Rychetský vnímá Nejvyšší radu soudnictví spíše jako preventivní orgán, který by soudní moc měl ochránit před případnými útoky ze strany ostatních mocí. Takto zafungovala polská soudní rada po přelomu tisíciletí. Pavel Šámal je ve své funkci teprve krátce a Josefu Baxovi naopak už v roce 2018 skončí jeho mandát předsedy Nejvyššího správního soudu.

LN: V čem předsedové krajských soudů drží moc?

KOSAŘ: Tvoří rozvrh práce pro svůj soud, v němž rozhodují o rozdělování spisů, specializaci soudců a o tom, kdo s kým bude sedět v senátu, což jsou klíčové věci. Mají rovněž obrovské pravomoci v oblasti výběru soudců, jejich překládání a povyšování, a především mohou zahajovat kárné řízení – a to vše v rámci celého kraje! Hodně také záleží na tom, jak silný je ministr spravedlnosti a co předsedům dovolí. Na druhou stranu z předsedů soudů nelze dělat démony. Současný systém by se bez nich sesypal.

LN: Záleží na předsedovi krajského soudu, zda se v celém soudním kraji budou konat třeba výběrová řízení na řadové soudce?

Existují sice soudy, kde výběr soudců funguje dobře, ale problém je v tom, že to záleží na dobré vůli příslušného předsedy či místopředsedy soudu

KOSAŘ: Přesně tak. To je obrovský problém, který se týká nejen výběru soudců, ale i soudních funkcionářů. U nich je alespoň předepsáno výběrové řízení, ale jen v interní instrukci ministerstva. Výběrový proces není nikde v zákoně popsán, je zahalen mlhou a ve většině případů je velmi netransparentní. Existují sice soudy, kde výběr soudců funguje dobře, ale problém je v tom, že to záleží na dobré vůli příslušného předsedy či místopředsedy soudu.

LN: Je to jeden z největších systémových problémů české justice?

KOSAŘ: Viděl bych to tak, protože soudnictví bude tak dobré, jak dobří budou jeho soudci. Čekal bych snahu vybrat nejkvalitnější kandidáty, ale neexistuje shoda ani otevřená debata, jak takový kvalitní soudce vypadá. Je to tím, že do roku 2007 to nikdo neřešil, protože panoval nedostatek soudců. Mnoho uchazečů navíc vyčistily nechvalně známé psychotesty, které plnily funkci „síta“. Dnes už takovým problémem psychotesty nejsou, ale díky tomu na každé místo soudce se hlásí i desítky kvalitních kandidátů. Nikde ale není předem stanoveno, podle čeho by se mezi nimi mělo vybírat.

LN: Nebylo by dobré inspirovat se v zahraničí? Jak vypadá například státní právnická zkouška v Německu?

Čekal bych snahu vybrat nejkvalitnější kandidáty, ale neexistuje shoda ani otevřená debata, jak takový kvalitní soudce vypadá

KOSAŘ: Jde o dvě jednotné zkoušky pro všechny právnické profese – jedna po konci studia na právnické fakultě, druhá po povinné praxi, kdy si každý uchazeč musí vyzkoušet mimo jiné práci na soudě. Výsledek těchto zkoušek pak určuje jejich kariéru, protože jen ti nejlepší mají reálnou šanci pracovat jako soudci či advokáti v nejlepších kancelářích. Logicky je s tím ale hodně práce a musí to být výborně připraveno, aby to nedopadlo jako třeba státní maturity... (úsměv)

LN: Kde vidíte další systémové problémy českého soudnictví?

KOSAŘ: Velkým problémem je administrativní zatížení soudců, nedostatek peněz na asistenty a „minitýmy“, zejména na nižších soudech. Soudci jsou příliš zahlceni věcmi, které by řešit neměli – například určováním znalečného či vybíráním soudních poplatků.

České justici také zásadně chybí transparentnost, především otevřená výběrová řízení, vyhlášená dlouho dopředu, aby se do nich mohl přihlásit dostatek kandidátů. Také většina rozhodnutí nižších soudů není veřejně dostupná. Role přísedících je nepromyšlená. Nemáme ani žádné hodnocení soudců, přičemž si nikdo nedovolí ani přijít s nějakými kritérii.Prvním krokem by mohly být statistické výkazy, které by ukazovaly rozložení agendy mezi jednotlivé soudce a jejich výkonnost. Alespoň v prvních letech by to ale nesmělo být napojené na kárná řízení.

LN: Může soudce očekávat, co ho v příštích letech profesně čeká?

Soudci jsou příliš zahlceni věcmi, které by řešit neměli – například určováním znalečného či vybíráním soudních poplatků

KOSAŘ: Neexistuje žádný kariérní řád pro soudce, byť i jen přibližný. Soudci proto nevědí, co mají dělat, aby mohli odejít na stáž či se dostat na vyšší soud. Je to velmi nevyzpytatelné a nejasné, plně závislé na vůli předsedy soudu. Není ani stanoveno, jakým způsobem mají být spisy rozdělovány soudcům v rozvrhu práce. Vlastně to funguje docela dobře na to, jak netransparentní to je.

LN: Bylo by legitimní říci, že stačí vyladit současný ministerský model a že „žádnou Nejvyšší radu soudnictví v České republice nechceme“?

KOSAŘ: Už ne. Ministerský model se bohužel více než 25 let po pádu komunismu nikam neposunul, ač určitě mohl. Drobné změny určitě zavést lze, ale politickou kulturu, stabilitu a federalismus z Německa nepřeneseme, takže nad námi stále visí hrozba koncentrace moci. Pokud by se do vysokých funkcí dostali „špatní“ lidé, je současný systém velmi zranitelný.

Drobné změny určitě zavést lze, ale politickou kulturu, stabilitu a federalismus z Německa nepřeneseme, takže nad námi stále visí hrozba koncentrace moci

Myslím si, že dříve nebo později by mělo vzniknout určité těleso, které by mělo na starosti výběr soudců, zpočátku třeba jen do úrovně vrchních soudů. Ad hocuž něco takového ostatně existuje pro výběr kandidátů na soudce Soudního dvora EU nebo Evropského soudu pro lidská práva. A pokud se toto těleso osvědčí, lze na něj přenést i další pravomoci a učinit z něho slabší formu Nejvyšší rady soudnictví.

Určitě by však nebylo šťastné vzít všechny personální pravomoci z ministerstva spravedlnosti a předsedů soudů a přenést je na centralizovaný orgán správy soudnictví podle „euromodelu“. Nesmíme zapomínat, že klíčová je nezávislost jednotlivých soudců, vše ostatní je sekundární.

David Kosař (36)

  • Expert na ústavní právo, za sebou má studia na brněnské právnické fakultě, Central European University v Budapešti a naposledy na americké New York University School of Law.
  • Aktuálně působí jako vedoucí katedry ústavního práva na Právnické fakultě Masarykovy univerzity v Brně.
  • Na jaře příštího roku mu v nakladatelství Cambridge University Press vyjde anglická kniha o nebezpečích soudcovské samosprávy v transformačních zemích.

Počet příspěvků: 2, poslední 5.12.2015 12:55 Zobrazuji posledních 2 příspěvků.