Malé obce se nevyplácí. Těžko s tím však hnout

V Česku jsou podle studie Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) velice malé municipality. Spolupracovník LN Jan Macháček se předních českých ekonomů, analytiků a pedagogů ptá: Má s tím Česko něco dělat? Nebo se spokojíme s tím, že jde o tradice, se kterou revolučně hýbat raději nebudeme?

Jan Macháček 20.10.2016
Máme něco dělat s malými municipalitami? | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy Máme něco dělat s malými municipalitami? | foto: Richard Cortés, Česká pozice
Máme něco dělat s malými municipalitami? | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy

DEBATA JANA MACHÁČKA

Jan Macháček.

Komentátor Lidových novin Jan Macháček se každý týden ptá českých ekonomů, pedagogů a analytiků, co soudí o aktuálních a žhavých tématech ze světa ekonomiky a financí.

objednat zasílání e-mailem

Podle Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD) jsou české municipality v celé OECD nejmenší. Jde mimochodem o rakousko-uherskou tradici, protože malé obce, byť ne tak malé jako u nás, mají i na Slovensku, v Maďarsku či v Rakousku.

Samozřejmě, že malé obce mohou dobře a flexibilně dodat lidem služby, jež potřebují, na druhou stranu je každý extrém nesmírně nákladný. Nákladné a nepříliš kvalitní jsou malé školy, také administrativní náklady na služby jsou příliš vysoké. Pro malé obce je navíc těžké plnit právní a technické požadavky pro soutěžení veřejných zakázek.

Má s tím Česko něco dělat? Nebo se spokojíme s tím, že je to tradice, se kterou raději revolučně hýbat nebudeme? Jak velká je to brzda pro ekonomický rozvoj a efektivní a moderní hospodaření s veřejnými prostředky? Společné poskytování služeb nemusí nutně znamenat administrativní spojování obcí. Co o tom soudíte?



Daniel Münich, CERGE-EI

Daniel Münich, CERGE-EI

Malým obcím chybí profesionálové

Zpráva OECD poukázala na skutečně velký problém Česka. Rozsah agend důležitých pro život občanů, které musí zvládat velký počet velmi malých obcí, je obrovský. Navíc jim vše komplikují velké složitosti a nejasnosti v českém právním systému.

Celkem přirozeně se pro vedení obcí nedostává profesionálů. Velký počet obcí proto musí živit rozsáhlé sítě právníků a poradců, což jde na úkor jejich omezených rozpočtů. Celou věc navíc komplikuje nízký podíl obcí na celostátně vybíraných daních. V důsledku toho většinu rozvojových záležitostí jako jsou chodníky, veřejné osvětlení, opravy silnic, kanalizace, stavby a rekonstrukce škol a školek musí obce řešit formou poníženého prosebnictví o dotace nahoře. A příprava žádostí o dotace, jejichž získání je navíc nevyzpytatelné a s malou šancí na úspěch, je pro malé obce noční můra, která požírá další část jejich pracovních a finančních kapacit.

Skrytost této neefektivnosti očím běžného pozorovatele je asi i příčinou toho, proč zjištění a doporučení zprávy OECD s málokým v této zemi něco udělalo.

Příliš vysoký počet administrativně malých obecních celků a nevhodně nastavené rozpočtové určení daní spolu s vysokou mírou byrokratičnosti a složitosti zákonů způsobuje vysokou míru systémové neefektivnosti, která ovšem není na první pohled vidět. Občas si jí uvědomíme, když máme možnost srovnat obrovské vynaložené úsilí (čas a peníze) a jeho výsledky.

Skrytost této neefektivnosti očím běžného pozorovatele je asi i příčinou toho, proč zjištění a doporučení zprávy OECD s málokým v této zemi něco udělalo. Společenská dohoda na případných změnách však bude, mám pocit, velmi obtížná, ne-li nemožná. V problému se totiž střetává příliš mnoho různých a silných zájmů. Některé kroky v minulosti, byť špatné, jsou už prostě nevratné. Snad by šlo jít alespoň cestou snižování shora uvalované byrokracie, zjednodušování a zpřehledňování legislativy a podpory dobrovolného slučování agend více malých obcí.



Edvard Outrata, státní úředník ve výslužbě

Edvard Outrata, státní úředník ve výslužbě

Osvědčené dědictví starých časů

V poslední době se objevují opět návrhy na změnu ústavních a administrativních poměrů v zemi opatřeními shora, ať jde o volební systém, existenci a pravomoci komor parlamentu, přímé volby představitelů, velikost a hranice krajů nebo počet a hranice obcí. Tyto návrhy se objevují ve vlnách a je jen možno spekulovat, která událost v našem veřejném životě je vyvolala. Některé návrhy se i uskutečnily, většinou však byly jen málo připravené a měly negativní důsledky.

Představa, že každá nová politická reprezentace splní své poslání jen tehdy, když vše změní, je velmi nebezpečná. Nejen, že způsobí většinou více škod než užitku, ale zejména ohrožuje stabilitu institucí.

Stávající soubor institucí samozřejmě není jediný možný a je v mnohém směru nedokonalý. V některých případech jde o zřejmé nedomyšlenosti, přepjaté reakce na neestetické chování představitelů (například přímá volba prezidenta), přepjatá snaha o úspory (například sloučení výkonu samospráv a státní správy u některých obcí) nebo důsledek nedůstojného lobbyingu (například počet a hranice krajů). Všechny tyto vady nás něco stojí, srovnáme-li je s nějakým ideálním (neskutečným) stavem. Velikost obcí mezi takové chyby nepatří, protože jde o osvědčené dědictví starých časů, s nímž si lidé již dávno zvykli žít. Byť třeba něco stojí. Občané mají ovšem i dnes možnost obce slučovat, takže mohou sami posoudit, co je pro ně výhodnější. Je ovšem třeba, aby jejich rozhodnutí nevedlo ke změnám ve velikosti prostředků, které mají dohromady relevantní obce k dispozici, to však lze zajistit i bez shora nařízené změny velikosti či hranic a v rámci existující právní úpravy.

Náš systém institucí bude efektivní, bude-li natolik stabilní, aby se v něm občané postupem času naučili efektivně pracovat. Představa, že každá nová politická reprezentace splní své poslání jen tehdy, když vše změní, je velmi nebezpečná. Nejen, že způsobí většinou více škod než užitku, ale zejména ohrožuje stabilitu institucí a rozkolísává důvěru občanů v politický systém. Je potřeba přejít od permanentní revoluce ke stabilitě, na niž je možno se spolehnout. Vždy to možné není, změní-li se radikálně podmínky, je jistě nutno jim přizpůsobit instituce, i když to stabilitu trochu naruší. Změnu velikosti a hranic obcí shora (tedy aniž by to byl požadavek obyvatel těchto obcí) si žádná taková změna nevyžaduje. Takže se snažme chvíli tyto i ostatní instituce neměnit a lidem život nekomplikovat. Naopak se snažme v existujícím institucionálním rámci vykonávat moc a správu účelně a úsporně. Zde ještě zbývá exekutivě, legislativě i justici mnoho práce.



Zuzana Šmídová, ekonomka OECD

Zuzana Šmídová, ekonomka OECD

Drahé a nekvalitní

Sdílím názor OECD, a to nejen proto, že je to můj zaměstnavatel a doporučení „konsolidovat“ počet obcí dostává Česko pravidelně. I kdyby byly malé obce nejefektivnější a nejproduktivnější v celé OECD, a ona produktivita ve veřejném sektoru se velmi těžko měří, tak mi v této debatě chybí objektivní srovnání služeb, které občanům poskytují (o jejich kvalitě nemluvě). Například norský statistický úřad pravidelně publikuje indikátory, dle kterých si takovéto srovnání můžete udělat. V Dánsku se podobnými analýzami zabývá výzkumný ústav pod ministerstvem vnitra a místního rozvoje.

Bohužel v některých oblastech, jakými jsou kvalita škol či nemocnic, se čekání na srovnatelná data může nepěkně prodražit.

Doufám, že budou-li jednou takové informace voličům k dispozici, a budou si tedy moci spočítat a srovnat, kolik je reálně stojí chod jejich obce – v širším slova smyslu, například na svozu odpadů, provozních výdajích radnice, poplatcích za vodu atd. – budou sami tlačit na to, aby došlo ke společnému poskytování služeb.

Bohužel v některých oblastech, jakými jsou kvalita škol či nemocnic, se čekání na srovnatelná data může nepěkně prodražit. Absolventi bez kvalitního vzdělání se stanou nezaměstnanými a mohou spadnout do chudoby, špatně vyléčení pacienti se pak znovu do zdravotnictví vracejí. A to je jen pohled optikou státní kasy, v osobní rovině jsou dopady daleko dramatičtější.



Libor Dušek, Vysoká škola ekonomická a think tank IDEA.

Libor Dušek, Vysoká škola ekonomická a think tank IDEA.

Neefektivita, se kterou se těžko hýbe

Seřaďte si obce v Česku od největší po nejmenší. Postupně sčítejte obyvatele od největší obce směrem dolů, dokud nedosáhnete poloviny počtu obyvatel Česka. Kde se zastavíte? V Holešově, městě o 11 638 obyvatelích. Jinými slovy, polovina Čechů žije v městech a vesnicích o méně než 11,5tisících spoluobčanech. To je jen jedna ilustrace faktu, že naše obce jsou opravdu malé. A že přes veškerou průmyslovou minulost i současnost je Česko ekonomikou spíše maloměstskou a vesnickou než měšťanskou. V krajských městech – přirozených regionálních centrech – žije jen něco přes čtvrtinu populace.

Téma dnešní debaty je motivováno otázkou, nakolik je důsledkem malých obcí neefektivní a nedostatečná nabídka veřejných služeb. S tím lze souhlasit, ale jistě barvitěji by o tom dokázala pohovořit matka vozící své děti z vesnice do deset kilometrů vzdáleného městečka na jeden z mála nabízených kroužků. Proto se raději zaměřím na důsledky na ekonomickou aktivitu jako takovou.

Města nesou prosperitu

Města, zejména velká města, jsou nositelem ekonomické prosperity a pokroku od počátku průmyslové revoluce. Ve městech vydělávají lidé více nejen proto, že města přitahují lidi s vyšší kvalifikací. Samotná města zvyšují produktivitu práce, zejména u zaměstnanců v nemanuálních profesích. Města usnadňují zaměstnancům najít takové firmy, ve kterých mohou být nejvíce přínosní, a firmám usnadňují najít ty nejvhodnější zaměstnance. V případě ztráty zaměstnání má člověk ve velkém městě větší šanci, že najde jinou firmu, která jej zaměstná. Blízkost a velké množství firem ve městě usnadňují vznik průmyslových klastrů a přenos inovací mezi firmami. Větší konkurence a větší hloubka trhu umožňuje širší nabídku zboží a snižuje maloobchodní ceny. Zájemce o konkrétní empirické poznatky k těmto tématům lze odkázat na výzkumy Edwarda Glaesera, Roberta Lucase, Erica Goulda, Davida Albouyho a mnoha dalších, z česko-slovenských ekonomů rád zmíním Alexe Kleina.

Otázka je, zda se takto rozředěným osídlením má či dá něco dělat. V tom jsem velmi opatrný a skeptický.

Česko má šanci dosáhnout životního standardu nejvyspělejších zemí západní Evropy. Ale pokud se to někdy stane, bude ve velkých městech žít podstatně více lidí než dnes.

Otázka je, zda se takto rozředěným osídlením má či dá něco dělat. V tom jsem velmi opatrný a skeptický. Ve srovnání například s Velkou Británií je u nás hustota osídlení poloviční, takže není divu, že se lidé více „roztáhnou“ po volné krajině. Někteří lidé se nechtějí stěhovat za prací do velkých měst prostě proto, že preferují blízkost rodiny před vyšší mzdou – to je zcela ekonomicky logické svobodné rozhodnutí.

Dvě doporučení nicméně považuji z ekonomického pohledu za nekontroverzní: 1. Nebránit excesivními regulacemi výstavbě bytů ve velkých městech, aby migraci do měst nebrzdily uměle vysoké ceny bydlení ve městech. 2. Ukončit politiky, které se snaží podporovat přesně opačný trend. Umělé snahy udržet venkovské osídlení navzdory migraci směrem do měst jsou ve svých důsledcích jen snahou „dotlačit“ lidi k tomu, aby navzdory svým přáním měli nižší příjmy a horší veřejné služby.



Miroslav Radiměřský, Mendelova univerzita v Brně

Miroslav Radiměřský, Mendelova univerzita v Brně

O peníze jde až v první řadě

Malé obce čelí mnoha problémům, které naznačují, že bychom s daným stavem měli něco dělat. Nejde pouze o náklady a kvalitu poskytovaných služeb. Hlavní překážky jsou v rozvoji. Jistě existují pozitivní výjimky, ale tyto příklady jsou výhradně spojené s nadstandardními schopnostmi a nasazením místních, ať už v úřadu starosty, zastupitelstvu či třeba v místní knihovně, kterých máme také na obyvatele nejvíce na světě.

Problémy se velmi liší v závislosti na velikosti obce. Samotnou kapitolou jsou velmi malé takzvané mikroobce do 100 obyvatel. Paradoxně jsou na tom často lépe než obce s počty obyvatel mezi 100 až 2000. Důvod spočívá v tom, že mikroobce většinou nezajišťují veřejné služby, jakými jsou například základní škola a školka, ale i přítomnost praktického lékaře či zubaře (alespoň některý den v týdnu).

Dotace nestačí

Malé obce, které si nemohou nebo nechtějí dovolit rezignovat na poskytování základních služeb, jsou v obtížnější situaci. Velkou většinu jejich rozpočtu tvoří zmíněné položky. Samozřejmě, že například v případě školství velkou část pokrývají dotace, ale obce mají zaangažovaný i vlastní rozpočet ať již jde o opravy, rekonstrukce či snahu o rozvoj.

Řešení nemusíme vymýšlet z ničeho, stačí se podívat, jak obce daným problémům čelí. Vznikají mikroregiony dále pak takzvané místní akční skupiny, které do spolupráce začleňují i podnikatele a další organizace.

Další otázkou je dopravní dostupnost. Obce velmi často „kupují“ zastavení linkového autobusu. Vezmeme-li typickou obec, která je řekněme 3 kilometry dlouhá, pak zastávek a s nimi spojených nákupů potřebuje několik. Toto je příklad typického nákladu malé obce, kterému města nečelí, protože zastavovat v nich je logické a přirozené.

Na příjmové stránce platí, že platba na občana roste v závislosti na velikosti obce. Obce sice můžou získat dotace, ale ty jsou vázané na spolufinancování a schopnosti starosty. Spolufinancování například ve vybudování kanalizace či plynofikace však násobně překračuje volné prostředky v rozpočtu.

Řešení nemusíme vymýšlet z ničeho, stačí se podívat, jak obce daným problémům čelí. Vznikají mikroregiony dále pak takzvané místní akční skupiny, které do spolupráce začleňují i podnikatele a další organizace. Poptávka po spolupráci a po třeba jen částečném propojování tu tedy je. Není důvod nepokusit se podobné řešení lépe propracovat, formalizovat a nabídnou i těm obcí, které nemají to štěstí na aktivní představitele.



Petr Zahradník, člen Evropského hospodářského a sociálního výboru, Brusel

Petr Zahradník, člen Evropského hospodářského a sociálního výboru, Brusel

Počet obcí lokálnímu rozvoji nebrání

Na první pohled je počet obcí v České republice, více než 6,2 tisíce, pro zemi našeho rozsahu šokující a neuvěřitelně vysoký – v Evropské unii srovnatelný pouze s Francií. V realitě však většinu aktivit ohledně správy lokálních záležitostí vykonávají obce s rozšířenou působností, kterých je jen o trochu více než dvě stě, což ani zdaleka nešokuje. A právě toto číslo je pro výkon veřejné služby na lokální úrovni směrodatné.

Existují však výjimečné případy, například specifické záležitosti vztahující se k obci, kde může případné referendum zhatit určité investiční aktivity. Z hlediska efektivnosti řízení bych proto na první pohled vysoký počet obcí u nás neviděl, neboť klíčové pravomoci správy se týkají podstatně nižšího počtu.

Relevantnější argument

Relevantnější je argument, zda si takto košatou strukturu můžeme dovolit a zda by z důvodu úspor neměl být redukován počet míst, v nichž se lokální veřejná správa odehrává. Do jisté míry může tento problém souviset s duplicitami pravomocí jednotlivých úrovní, které tuto nákladovost zvyšují. Dílčím řešením je důkladný provozní, kompetenční i nákladový audit, na jehož základě je vhodné provést spíše parametrické změny.

Relevantnější je argument, zda si takto košatou strukturu můžeme dovolit a zda by z důvodu úspor neměl být redukován počet míst, v nichž se lokální veřejná správa odehrává

Určitě se však nedomnívám, že je třeba provést radikální reformu územní správy. Navíc přirozenou cestou pozvolna ubývá obyvatel v sídlech, jako jsou mikroobce i větší města, která mohou tuto strukturu determinovat bez úředního zásahu.

Významným tématem je i schopnost obcí formulovat své rozvojové priority a následně se podílet na jejich uskutečnění. Ty je třeba citlivě skloubit s prioritami vyšších územních celků, především krajů, ale i státu a v řadě oblastí i EU, zejména například při využívání jejích prostředků pro účely kohezní politiky či rozvoje venkova. Z tohoto hlediska je rozumná soutěž mezi obcemi, zejména nápadů, myšlenek, příkladů, jež je přínosná, pokud je možné dosáhnout konsensu při respektování principu subsidiarity.



Monitor Jana Macháčka