Lobbování v Bruselu: Konec staré školy

Starý evropský model lobbování je mrtvý. Vstoupili jsme do nového, neprůhlednějšího, právně ohraničeného a ad hoc modelu zastupování zájmů. O tom, jak se mění tvorba zákonů, píše ikona bruselského lobbingu Daniel Guéguen.

Lobbování v Bruselu, ilustrace Richard Cortés | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy Lobbování v Bruselu, ilustrace Richard Cortés | foto: Česká pozice
Lobbování v Bruselu, ilustrace Richard Cortés | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy

Brusel sice nadále zůstává hlavním mocenským centrem Evropy, ale s příchodem Lisabonské smlouvy a rozšířením procesu rozhodování se více právnicky vymezuje – stává se neprůhlednějším a pracuje stále častěji na základě ad hoc principu. Toto obrovské institucionální zemětřesení znamená významně přepracovat celý systém zastupování zájmových skupin.

Lisabonská smlouva – výsledek téměř desetileté práce – měla zjednodušit rozhodovací proces Evropské unie. Nakonec však nastal pravý opak. V minulosti byl tento systém jednoduchý a fungoval na základě institucionálního trojúhelníku – Evropská komise (EK) připravila legislativní návrhy, o kterých hlasovaly Evropský parlament (EP) a Rada EU (též Rada ministrů.

Dnešní politická reprezentace EU je jak komplikovaná, tak nekoherentní, přičemž stálý předseda Evropské rady Herman Van Rompuye často zastiňuje předsedu EK Josého Manuela Barrosa, jehož zástupkyně Catherine Ashtonová je zároveň předsedkyní Rady ministrů zahraničních věcí. Každý musí být zákonitě zmaten. K celé této směsici přidejme ještě jednoho komisaře za každý členský stát – dohromady 28 –, což je příliš už pro tak zcela nezvladatelnou situaci. Nemůže tedy překvapit politická slabost EU.

Daniel Guéguen

Intenzivně se věnuje evropským záležitostem téměř 40 let. Generální tajemník evropské cukerné lobby, poté šéf COPA-COGECA – lobby odborů evropských zemědělců. V roce 1996 založil CLAN Public Affairs a poté v roce 2012 novou poradenskou společnost PACT European Affairs, která se specializuje na sekundární legislativu. Hostující profesor například na College of Europe, Harvardově či Georgetownské univerzitě. Je také autorem referenčních knih o lobbingu a rozhodovacích procesech, přičemž tři z nich byly přeloženy do češtiny.

Lisabonské zemětřesení

K pochopení proměny rozhodovacího procesu před a po Lisabonské smlouvě dobře poslouží níže přiložený graf. Obě jeho části se skládají ze tří vrstev: první fáze (návrhu), střední fáze (přijetí) a poslední fáze (realizační, která se shoduje s tím, co nazýváme „komitologie“ či sekundární legislativa).

Podíváme-li se blíže na fázi návrhu, snadno si uvědomíme, jak znančně se situace změnila. V předlisabonské době byla EK hlavním článkem fáze návrhu a lobbisté věděli, koho je nutné svými postoji oslovit. Stejná fáze návrhu v grafu na pravé straně odhaluje těžší, složitější systém.

Akce dvojice Sarkozy-Merkelová urazila dlouhou cestu, aby sdružila členské státy EU ve fázi návrhu. Proměnili tím „metodu společenství“ na „metodu mezivládní“, která sdružuje členské státy a EP již v prvních jednáních o legislativních návrzích. K této situaci lze přidat zvýšení počtu posouzení dopadů, konzultací či různých sdělení. Tento nejnovější vývoj není sám o sobě špatný, ale takový složitější přístup vytváří „mlhavou moc“, která ztěžuje identifikaci, „kdo co dělá“ a „kdo je za co zodpovědný“.

Lobbování v Bruselu – před Lisabonskou smlouvou a po ní

Lobbování v Bruselu – před Lisabonskou smlouvou a po ní

Změna systému

Také ve fázi přijetí legislativního návrhu nastaly změny, a to od samotného základu. V minulosti byl tento systém velice transparentní s kompletním legislativním cyklem zahrnujícím technické parlamentní výbory a fungoval v posloupnosti čtení: první, druhé, a dokonce v některých případech třetí s názvem „smírčí“.

Dnes tento systém neexistuje. Vzhledem k postupnému rozšiřování EU je nezbytné nalézt zrychlené přijetí systémů legislativních návrhů prostřednictvím takzvaného „trialogu“. Ten umožňuje přijmout až 80 procent legislativních návrhů v prvním čtení, což je pozitivní fakt.

Nevýhodou tohoto systému pak je jeho neprůhlednost a zároveň menší demokratičnost, neboť rozhodnutí nyní přijímá za zavřenými dveřmi malý počet lidí. Evropské směrnice se staly pouhými „instrukcemi“ odsunujícími všechny spory a technické problémy směrem k „sekundární legislativě“.

Sekundární legislativa

Tato „sekundární legislativa“ je zobrazena v dolní třetině obou částí grafu. Ve starém systému byla „komitologie“ poměrně složitá, ale rozhodovací procesy byly přinejmenším stejné. Existovalo jen velmi málo výjimek a odchylek. S novým systémem aktů v přenesené pravomoci a prováděcích aktů se rozhodovací proces stává složitější a pracuje více v systému ad hoc. Lisabonská smlouva také poskytuje evropské byrokracii značný vliv v oblasti aktů v přenesené pravomoci a prováděcích aktů.

Systém zaznamenal velké změny. V předlisabonském kontextu museli být dobří lobbisté obeznámeni se svými dokumenty a vychutnávali si v Bruselu v zásadě dobrou komunikaci.  Dnes už o tom nemůže být ani řeč. Nyní dobrý lobbista zároveň potřebuje dokonalé pochopení a osvojení způsobů a postupů u každého případu – musí mít jakýsi kompas určující další krok a dalšího partnera. Celý proces se tím stal více zákonně ohraničený a zároveň složitější.

Stručně řečeno, starý evropský model lobbování je mrtvý, čímž jsme vstoupili do nového, neprůhlednějšího, právně ohraničeného a ad hoc modelu zastupování zájmů. To zvyšuje potřebu každé ze zúčastněných stran pracovat s evropskými institucemi s cílem přehodnotit své lobbingové strategie, aby byl jejich hlas v Bruselu slyšet.

Posun v technikách lobbingu

Tento nový systém je založen na různých pilířích, které daná organizace musí zohlednit, aby si zachovala a rozvíjela vliv v Bruselu. Organizace, které se drží „staré školy“ technik lobbingu nebo tvrdohlavě následují předlisabonský model, jsou odkázány k tomu o svůj vliv přijít.

Prvním aspektem „nového lobbingu“ je důraz na informace – dokumenty jsou obvykle neveřejné, postupy mimořádně netransparentní a členství ve výborech velmi uzavřené. Je tedy téměř nemožné, aby si firma či společnost byla vědoma všech částí vývoje svého zájmu v Bruselu v případě, že se jím nebude zabývat doslova na plný úvazek.

Organizace proto musí přistoupit k legislativnímu sledování klastrů pro primární i sekundární legislativu, aby bylo možné uplatňovat správný vliv v Bruselu s těmi správnými lidmi a ve správném stadiu procesu. Roztříštěná pozice u zúčastněných stran se stává nákladným a neefektivním systémem, který rozděluje zdroje, místo aby vytvářel synergie. Příliš podobných organizací vykonává svou kontrolu nezávisle, přestože by namísto toho mohly pracovat společně a dosáhnout lepších výsledků s minimalizací nákladů.

Změny v institucích a postupech logicky vedou ke změně v potřebných sítích kontaktů. Reforma v podobě Lisabonské smlouvy dala větší moc členským státům EU v oblasti sekundární legislativy a možnost dobré sítě kontaktů „v terénu“ může být velmi obohacující v příslušných vnitrostátních správních orgánech. S novým důrazem na akty v přenesené pravomoci a komitologii potřebuje každý aktér síť kontaktů jak na národní, tak na evropské úrovni, aby byl schopný si zajistit vliv.

Toto mapování relevantních aktérů včetně tradičního přístupu „shora dolů“ a stále významnějšího přístupu „zdola nahoru“, nemusí být snadným úkolem. I v rámci rutinního úkolu se mapování stalo výkonem skutečné přidané hodnoty šité na míru.

Dvě úrovně komunikace

Účastníci dialogu v postlisabonském uspořádání pocházejí z různých prostředí a zastávají rozdílné role. Daná organizace či společnost se proto musí setkat s oběma specializovanými úředníky, kteří jsou odborníky ve svých oborech, a politiky, kteří mají jen velmi povrchní znalost o daném tématu. V důsledku toho jsou třeba dva typy komunikační „sítě“ pro tyto dva typy účastníků dialogu, ale oba musejí být pečlivé, profesionální a srozumitelné.

Čím více technicky zaměřené a detailní informace je třeba získat, tím zřetelnější musí být institucionální komunikace, kterou lze pevně uchopit laiky a novináři zhruba v deseti řádcích. Roli médií nelze naprosto podceňovat a zcela zasvěcené komunikaci musí být určeny správné zdroje lidské i finanční. Vzhledem k technické složitosti případů v Bruselu je vždy lepší předvídat a soustředit zdroje na pečlivě vybrané penzum témat.

Stručně řečeno, posouváme se od vyváženého systému, ve kterém má každá síla svou protiváhu, k nevyváženému, komplexnímu systému, kde se různé instituce překrývají, a každé téma vyžaduje vlastní institucionální nastavení. Od nynějška musejí zúčastněné strany spojit technické a procedurální znalosti, aby byl jejich hlas v Bruselu slyšet.

Profese lobbistů zároveň vstoupila do nové, složitější a více právně ohraničené éry, která se bude muset přizpůsobit, aby mohla pokračovat v poskytování těch nejlepších expertíz zúčastněným subjektům. Současný proces rozhodování EU se kvůli netransparentnosti a zmatku stává neovladatelným. Bude se proto muset vyvíjet, aby splnil požadavky integrované Evropy.