Jak se v Česku rozkrádají evropské miliardy? Desatero slabých míst.

Průvodce systémem, jímž se odklánějí dotace z fondů Evropské unie.

Martin Shabu 2.7.2012
Eurodotace (ilustrační obrázek). | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy Eurodotace (ilustrační obrázek). | foto: Richard Cortés, Česká pozice
Eurodotace (ilustrační obrázek). | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy

Každá éra má své lahůdky. V devadesátých letech se rozkrádací energie soustředila na privatizační proces a banky, v novém tisíciletí je hitem rozkrádání evropských dotací. Tento fenomén bude mít dopad i na schodek státního rozpočtu. A podobně jako se ve druhé polovině „devadesátých“ objevily metodické popisy, jak se tuneluje, pozvolna lze jisté obecnější postupy rozkrádání identifikovat i nyní. Zjistit, proč se objevily právě ty, a nikoli jiné, je obrovský úkol pro nejbližší roky. Prozatím chceme ukázat na prokazatelně slabá místa systému. Nalezli jsme jich symbolickou desítku.

Ke spolupráci při identifikaci slabých míst jsme přizvali Jana Havránka, experta na fondy EU s osmiletou praxí z byznysu a čtyřletou zkušeností ze státní správy. Jan Havránek (35) s evropskými dotacemi začínal ještě jako student Mendelovy univerzity v Brně. V roce 2000 si založil vlastní poradenskou společnost Raven Consulting (název odvozen od jeho příjmení). V roce 2007 ji prodal České spořitelně (dnes Grantika). Poté přešel do státní správy a stal se poradcem ředitele Státního fondu životního prostředí, na němž působil až do července 2009. Posléze byl na ministerstvu vnitra ředitelem odboru strukturních fondů. Nyní pětatřicetiletý expert na eurodotace navazuje na svou dřívější praxi konzultanta.

Zadání: Najděte slabá místa v systému

Než se dobereme k vlastnímu desateru, je nutné stručně připomenout fungování systému (implementační strukturu).

Hlavním nástrojem pro distribuci prostředků EU je operační program (OP). Jsou v něm stanoveny prioritní oblasti, na něž má být podpora poskytnuta. Tyto priority vycházejí z Národního strategického referenčního rámce (NSRR) — dokumentu, který schválila česká vláda a následně i Brusel.

Každý OP musí mít nastavené ukazatele, takzvané monitorovací indikátory, podle nichž se vyhodnocuje úspěšnost realizace projektů i celého operačního programu. Patří mezi ně například nově vytvořená pracovní místa, počty proškolených osob, kilometry vybudovaných cyklostezek, počet obyvatel nově napojených na kanalizaci a tak dále. Pokud se při kontrole po dokončení realizace projektu zjistí, že žadatel monitorovací indikátory nesplnil, musí mu být část nebo celá dotace odejmuta.

Rozdělování peněz se odehrává prostřednictvím výzev k předkládání projektových žádostí. Administraci operačního programu zajišťují řídící orgány a zprostředkující subjekty (ministerstva, kraje, státní agentury). Mají za úkol vyhlašovat výzvy na předkládání projektů, hodnotit projektové žádosti, administrovat postup při proplácení dotace a následně kontrolovat realizaci.

Přidělení dotace předcházejí tři fáze:

  1. Řídící orgán nebo zprostředkující subjekt vyhlásí výzvu na předkládání žádostí. V ní by měla být uvedena jasná, objektivní a transparentní kritéria pro výběr projektů.
  2. Předložené projekty (žádosti o dotaci) jsou dle kritérií bodově ohodnoceny.
  3. Na základě hodnocení jsou projekty dle míry úspěšnosti vybrány k realizaci.

Administraci projektů nesmí dle evropských pravidel ovlivňovat „vyšší“ politická moc. Přání politiků mají být obsažena pouze ve strategických dokumentech (NSSR a OP). Tolik teorie.

Westernová praxe

Většina slabých míst vzájemně souvisí a vytváří komplexní prostředí pro rozkrádání. Nevylučujeme, že se mohou najít i další slabá místa, za případné upozornění na ně předem děkujeme.

1. Tajné dělení

Politici, kteří zasedají v řídících orgánech Regionálních operačních programů (ROP), chápou svěřené peníze jako svůj majetek, s nímž mohou zacházet dle vlastního uvážení. Krajští politici uzavřou tajnou dohodu o dělení peněz. V ní je určeno, kolik peněz půjde do jednotlivých krajů a okresů. To pravidla EU nepřipouštějí! Místo volné soutěže nejvhodnějších projektů se tím totiž prostředky přesouvají na ta pravá místa. Součástí  dohod jsou předem vytipované projekty, o kterých se dopředu ví, že dotaci získají.

Dělení peněz není samozřejmě symetrické. Například ROP Severozápad, který sdružuje Ústecký a Karlovarský kraj, loni vypsal výzvu k předkládání žádostí na téma budování a rozvoj atraktivit a infrastruktury cestovního ruchu za 1,1 miliardy korun. Surovou realitu popsal pro ČESKOU POZICI loni v květnu senátor, karlovarský zastupitel a starosta Božího Daru Jan Horník: „Na Severozápadě existuje deset okresů. Tři jsou v Karlovarském a sedm v Ústeckém kraji. Řeklo se, že Karlovarský kraj dostane z tohoto obnosu 450 milionů korun, na každý okres 150 milionů. Dozvěděl jsme se, že ze 150 milionů určených pro Karlovarsko má sto milionů posloužit na opravu střechy Lázní I, neboli Císařských lázní v Karlových Varech. Zcela to popírá veřejnou soutěž, v níž se mají mezi sebou jednotlivé projekty utkat.“ 

Politické rozdělování dotací potvrdil i bývalý úředník regionální rady ROP Severozápad Leo Steiner, který poukázal na korupci, jež provází čerpání eurodotací na severu Čech. „Politici se při spuštění programu dohodli, že celkový balík peněz 19 miliard korun přerozdělí mezi kraje klíčem 35 procent Karlovarský a 65 procent Ústecký kraj. To je základní porušení pravidel EU. Mám informaci, že snad existuje tajná smlouva,“ uvedl Steiner, který soudí, že dotace na severu Čech ovládla mafie IV. cenové skupiny.

Důsledkem tohoto chování je, že ROP jsou zaplevelené projekty, jež plní politickou objednávku představitelů kraje nehledě na jejich kvalitu a cenu.

2. Gumový úředník

Součástí promyšleného systému jsou úředníci, kteří zabezpečují hladkou administraci projektů. Především je jasné, že pracovní místo úředníka přirozeně závisí na vůli politiků. Pokud by zaměstnanec úřadu neuposlechl byť i nepsaných a neformálních doporučení nadřízených, riskuje vyhazov. Všimněme si však jistého trendu: v Česku se stalo téměř železným pravidlem, že nové vedení ministerstva či kraje po nástupu do funkcí vymění zaměstnance odboru evropských fondů, a to až na úroveň vedoucích odborů či oddělení. Nezkušenost úředníků pak přispívá k jejich snazšímu ovládání.

Zaznamenali jsme též trend „včasného propuštění“. Jakmile úředník začne příliš vidět do politických not, je třeba ho vyměnit.

Výměnami se navíc zásadně zpomaluje čerpání peněz z fondů. Nově příchozí úředníci se musejí ve složitém procesu administrace žádostí nejprve zorientovat. A to trvá na nejnižší úrovni přibližně rok až dva. Když získají zkušenosti, nastane ve vedení úřadu střídání v rámci volebního cyklu a personální šachy se opakují. Stát se tím de facto stává inkubátorem zaměstnanců pro soukromé poradenské společnosti (viz bod 10). V těch demotivovaní úředníci po odchodu z veřejné sféry často končí. Pozor, mnohdy jde jen o přesun do jiné oblasti, dokonce i na jiný level, rozkrádacího systému.

Vysokou fluktuaci evropských úředníků kritizuje především Evropská komise. Proslulosti dosáhl bývalý ministr školství Josef Dobeš. Za jediný rok dokázal ve vrcholných pozicích protočit téměř deset ředitelů odborů. Jedním z důsledků těchto personálních rošád je nejhorší pozice ministerstva v žebříčku čerpání. Ale příklady se najdou i na ministerstvu vnitra.

3. Ovládání programu – výzva pro mafii

Je veřejným tajemstvím, že za každým operačním programem je určitá skupina lidí z byznysu a politiky, jež se snaží celý program ovládnout a získat jeho prostředky. Vzhledem k vysokému počtu OP a složitosti implementační struktury jen ti nejlepší dosáhnou excelence a program opanují celý. Většinou však zvládnou kontrolovat vybrané prioritní oblasti. Jak postupují?

Nejprve si skupina prolobbuje nástup věrného člověka na významnou funkci spojenou s řízením OP (náměstek, vrchní ředitel, ředitel zprostředkujícího subjektu či řídícího orgánu). Ten si pak chodí pro úkoly mimo kancelář a slouží skupině osob, jimž vděčí za práci. Podnikatelé ze skupiny, jež operační program ovládá, pak žadatel informuje, s kým musejí spolupracovat, chtějí-li vůbec dotaci získat.

Asi nejznámějším případem této kategorie byla kauza Libora Michálka na Státním fondu životního prostředí, jenž byl nucen chodit na neformální schůzky v restauraci U Modrého orla a jejich závěrům přizpůsobovat své rozhodování. Do stejné kategorie patří i kauza Petra Kušnierze z ROP Severozápad. Její protagonisté se dokonce domáhali úplatku za zprostředkování eurodotací výhružkami typu „podpálíme ti dům“.

4. Varianta: Projekty „dodavatelské“

Na každé úrovni, od malých žádostí až po velké projekty, je důležité sledovat, kdo je jejich iniciátorem. Projekty jsou často generovány firmami z jednoho podnikatelského segmentu, například stavaři. Firmy vymyslí projekt, často vypracují i dokumentaci, a přesvědčí konkrétního žadatele, zpravidla veřejnou instituci, aby předložil příslušnému OP žádost o dotaci. Za to očekávají, že po schválení si je příslušná instituce vybere jako dodavatele.

Klasickým příkladem bývají čističky odpadních vod (ČOV). Jejich stavitelé mají Česko podrobně zmapované. Iniciují jednání se starostou, jehož obec ČOV nemá. Až potud je vše v souladu se zákonem. Důležitou součástí dohody je však domluva, že ČOV bude stavět právě firma, jež s nápadem přišla. A v tom jde již o trestnou činnost, neboť obec — příjemce dotace — musí dle pravidel EU vybrat dodavatele v transparentním výběrovém řízení. Tato podmínka se dá obelstít „vhodně nastaveným“ výběrovým řízením. Tendr na míru připraví pro obec poradenská společnost, která je domluvená s dodavatelem. O profit z dotace se nakonec dělí dodavatel, poradci a komunální politici. Nebezpečím zmíněného postupu je, že pokud se na netransparentní tendr přijde, odpovědnost padne na příjemce dotace, tedy na obec, pro kterou může být výpadek financí v řádu desítek milionů korun fatální.

Některé rysy dodavatelského projektu vykazovala například investiční akce v Kostelci na Hané. Stavbu tamní kanalizace řídil, jak upozornil deník Právo, propletenec spřízněných firem. Obci nyní hrozí, že nedostane na projekt od Státního fondu životního prostředí ani korunu.

5. Varianta: Projekty „klíčové“

Něco jiného jsou takzvané klíčové projekty. V jejich případě se nelobbuje u žadatelů jako u dodavatelských projektů, ale u řídících orgánů operačního programu. Tyto projekty bývají charakteristické velkými objemy peněz v řádu až stovek milionů či dokonce jednotek miliard korun.

V praxi to vypadá tak, že si významné firmy z určitého odvětví dokážou prosadit, aby ministerstvo nebo poradní orgán vlády připravil seznam klíčových projektů, které je nutné podpořit z evropských fondů. Řídícímu orgánu OP je pak zadán úkol, aby se vypsala výzva k předkládání žádostí na klíčové projekty. A do výzvy se s projekty přihlásí právě firmy, které si témata výzvy prolobbovaly.

Podklady pro klíčové projekty formálně připravují různé pracovní skupiny, přičemž jejich výstupy slouží pouze ke zvýšení tlaku na nutnost uskutečnění projektů. Kouzelnými slůvky, jež se v podobných materiálech často opakují, bývají „synergie“, „strategická potřeba“ a „komplementarita“. Implementační struktura pak jen formálně zařizuje, aby byly klíčové projekty schválené.

Typickými klíčovými projekty byly Okno, Sport nebo Antikor na ministerstvu školství, i když dodnes není zcela jasné, v čí prospěch je tehdejší ministr Dobeš prosazoval.

Zdánlivě paradoxní je, že uvedenou praxi pravidla EU umožňují. Důvod? Při určování národních priorit poskytuje Brusel členským státům EU benevolenci. Nepočítá však s tím, že ji zneužijí.

6. Hodnocení: Hlavně ať se to nedá změřit

K hodnocení projektů se používají dva základní modely: hodnotitelský (subjektivní) a exaktní (objektivní).

  • Exaktní model funguje na principu předem stanovených hodnotících kritérií, dle nichž si žadatel může v podstatě sám spočítat, kolik bodů jeho projekt získá. V rámci konkrétní výzvy se po vyhodnocení projektů sestaví žebříček dle získaných bodů. Následně se z rozpočtu pro danou výzvu odečítají prostředky, a to z nejlepších projektů, až do okamžiku, kdy jsou peníze vyčerpané.
  • V hodnotitelském modelu kritéria stanovená sice jsou, ale hodnotitelé žádosti bodují dle subjektivního uvážení. Nezřídka se stává, že posudky hodnotitelů se diametrálně liší, neboť někteří z nich nejsou dostatečně erudovaní či nezávislí. A také bývají účelově vybíráni dle poptávky po určitém typu jejich stanoviska. Výjimkou nejsou případy, kdy se schválně „potápějí“ konkurenční projekty.

O tom, který model bude při hodnocení projektů použitý, rozhodují řídící orgány OP. Zatímco kilometry prostavěných dálnic a cyklostezek lze změřit celkem objektivně, posuzování toho, nakolik je projekt „inovativní“ či nakolik pomůže podpořit cestovní ruch v kraji nově postavený bazén u tříhvězdičkového hotelu, je už sporné.

Extrémním příkladem absurdního hodnocení byla výzva, v níž jeden konkrétní projekt získal 92 a druhý 63 bodů. Navzdory tomu byl vybrán projekt s nižším bodovým hodnocením. Že by špatná matematika? I na to přišel audit ROP Severozápad, který zpracovala společnost Deloitte.

7. Tendry, které přece musejí klapnout

Žádosti o dotace, které se týkají rozsáhlejší investičních záměrů, mívají podmínku: žadatel musí vybrat dodavatele ve výběrovém řízení. Zákon o veřejných zakázkách ukládá orgánům státní správy povinnost vypisovat výběrová řízení pro všechny typy zakázek od milionu korun. Výjimku představují stavební práce, u kterých platí povinnost vypisovat tendr u zakázek nad tři miliony korun. Většina operačních programů však má nastavena přísnější kritéria a zavazuje žadatele k tendrům již při zakázkách od 200 tisíc korun. A ve výběrových řízeních po česku existuje, jak víme, obrovské korupční know-how. Základní poučky pro realizaci účelových zadávacích řízení znějí:

  • nastavovat nesmyslná kritéria pro soutěžitele;
  • klást důraz na hodnocení podle subjektivních kritérií;
  • mít pod kontrolou společnost, jež zajišťuje realizaci výběrového řízení.

Jen výjimečně pak tendr dopadne jinak, než jeho strůjci zamýšleli. Samozřejmostí je navyšování předpokládané ceny, často i na několikanásobek reálné hodnoty.

Častým diskriminačním kritériem je velikost obratu, která však nevypovídá o schopnosti řádně a kvalitně zakázku uskutečnit. Běžné jsou případy diskriminačních podmínek v požadavcích na složení realizačního týmu. Příkladem je kladení nesmyslných požadavků na vzdělání, například vysokoškolský titul ekonomického vzdělání a ISO pro bezpečné nakládání s informacemi pro všechny členy realizačního týmu, ačkoli tuto kompetenci potřebuje pouze jeden člen týmu.

8. Nesmyslné indikátory

Důmyslný způsob, jak ohnout pravidla pro rozdělování dotací, se skrývá v monitorovacích indikátorech. Mají sloužit k co nejefektivnějšímu stanovení poměru investic (dotace) a měřitelného přínosu projektu. Ne vždy ale toto pojetí zvítězí. Indikátory často sledují nepodstatné údaje, které se sice jednoduše změří (například rozsah prostavěné plochy), ale o smysluplnosti a udržitelnosti projektů nevypovídají.

Příkladem budiž výstavba pardubického technoparku ve Starých Čívicích u Pardubic za téměř půl miliardy korun, jenž si nebyl schopný vydělat ani na provozní náklady. Předkladatelé projektu v žádosti slibovali, že projekt bude minimálně po dobu tří let životaschopný. Technopark však nedokázal firmy nalákat, aby si tam zřídily vývojová centra. Zdá se tedy, že projekt byl hodnocen spíše dle prostavěných metrů než dle reálného zájmu inovativních firem.

Neschopnost či neochota nastavit kvalitní soustavu indikátorů (což je práce pro řídící orgány operačních programů) však znemožňují odpověď na základní otázku, jak efektivní projekty vlastně jsou.

9. Kontrola pro kočku

Kontroly tvoří nedílnou součást systému čerpání evropských dotací. Jejich účelem je odhalovat nesrovnalosti, a to na všech úrovních, od příjemce dotace přes zprostředkující subjekt až po řídící orgán. Kontrolu v Česku provádí platební a certifikační orgán ministerstva financí, neboť se projekty předfinancovávají ze státního rozpočtu.

Co se kontroluje? V naprosté většině jde kontrolorům jen o dodržení formálních postupů a procesů. Je-li systém zneužit, viz body výše, kontrola nic neodhalí, a pokud odhalí, průšvih se zahladí. Problém nastává ve chvíli, kdy po českých kontrolorech nastoupí jejich kolegové z Evropského účetního dvora. „Kontrola zjistila významné riziko (significant risk), že centrální auditní orgán České republiky systematicky upravuje výsledky auditů, aby se v roční kontrolní zprávě snížil podíl chyb pod nebo na dvouprocentní hranici,“ vzkázali do Česka auditoři z Bruselu, čímž totálně zdiskreditovali tuzemské úředníky. (Hranice dvou procent chybovosti je signálem pro Evropský účetní dvůr, aby se projekty členské země EU začal zabývat.) 

Kontrola evropských dotací by přitom měla poskytnout odpověď na otázku, zda hodnocení projektů není účelové či není-li projekt předražený,  neefektivní či zbytečně rozsáhlý. Poptávka po takto důsledných kontrolách však v Česku chybí. Co kdyby se zjistilo, že projekty nic nepřinesly, ale jsou formálně správné? Čí to bude vina? Žadatele, který projekt realizuje, nebo systému, který se takto sám nastavil a pak se sám překontroloval? A co teprve, kdyby se zjistilo, že výběrová řízení jsou špatná ve významném vzorku? Výsledkem by bylo, že by výdaje nemohly být certifikované (fakturované do Bruselu k proplacení). Raději se proto mlčí nebo, což je ještě horší, falšují údaje.

10. Poradenský zveřinec

Samostatnou kapitolu představují poradenské společnosti specializované na evropské fondy. Existují jich tisíce, nemluvě o samostatných „EU poradcích“. Celý segment „dotačních služeb“ účelově vyrostl a přiživuje se na složitosti systému, neznalosti žadatelů a velkém objemu nabízených peněz. Poradenské společnosti lze v zásadě rozdělit do pěti kategorií:

  1. Seriozní poradenské společnosti, které se snaží pracovat korektně a profesionálně. Těch je podle znalců z branže bohužel minimum.
  2. Političtí hochštapleři, tedy společnosti, jež jsou napojené na významnou politickou osobnost či dokonce stranu a těží z toho. Typicky je žadateli doporučí přímo „vlivné“ osoby. V případě vyšší míry arogance se žadatelům chlubí, koho znají a co všechno zajistí. Těchto společností je mnoho a operují zejména ve velkých městech a v regionech, kde jsou v operačním programu k dispozici vysoké částky.
  3. Společnosti rádoby profesionální, tedy ty, které disponují potřebnou znalostí, týmem poradců, ale jejich podnikání je přímo závislé na osobním vztahu s poskytovatelem dotace. Příkladem může být poradenská firma „milenky“ ředitele operačního programu, v níž lze o oddělení jejich osobního a pracovního života pochybovat.
  4. Experti na všechno. Těch je nejvíc. Tato skupina zásadně těží z toho, že je systém nepřehledný, složitý a jen oni dotaci „dokážou“ zařídit. Jsou jich tisíce a vyznačují se tím, že se zabývají také finančními službami, odkupem pohledávek, stavební činností, realitní činností a jinými aktivitami, které s poradenstvím vůbec nesouvisejí.
  5. Poradenské divize dodavatelských firem nebo jejich dceřiné společnosti. Typicky se objevují v oblastech, ve kterých jsou předmětem dotací stavební práce v dopravě a životním prostředí. Tyto firmy potřebují podpořit své tržby a zajistit potenciálním zákazníkům dotace. Z obcházení zákona o veřejných zakázkách strach nemají, formálně totiž vše s ohledem na předchozí zkušenosti dokážou perfektně připravit.

Počet příspěvků: 6, poslední 31.7.2012 01:28 Zobrazuji posledních 6 příspěvků.