Důchodové reformy by neměly být ideologickou hračkou

Velikost důchodů je daná koláčem, kterým je ekonomika jako celek. A důchodový systém je jen mechanismus určující, jak se z koláče ukrajuje.

Juraj Draxler 5.3.2014
 | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy foto: Richard Cortés, Česká poziceČeská pozice

Nová vláda si do programového prohlášení dala zrušení Nečasovy reformy penzijního systému. Přesně tak, jak to sociální demokraté slibovali již před samotným schválením nových důchodových pravidel zavádějících individuální investiční účty. Jde opravdu o zvrácení významné reformy, která dokáže „předejít krizi“ ekonomiky vyplývající ze stárnoucí populace, jak uvádějí někteří komentátoři?

Spíše ne. Kolem druhého pilíře bylo víc ideologie než racionálních diskusí. Ironií je, že Nečasova vláda reformu zaváděla v době, kdy jsou investiční účty (neboli, podle terminologie Světové banky, „druhý pilíř“) v regionu spíše na ústupu. Vlády je osekávají, jak to v těchto dnech dělá ta polská, nebo dokonce ruší, jak to již dříve udělalo Maďarsko. Hlavním impulsem je fiskální tlak.  Nicméně důležitou roli sehrává fakt, že obyvatelstvo i vlády již z očekávání směrem k druhým pilířům vystřízlivěly.

Kyvadlo padá zpátky

Investiční účty zavedlo jako první Maďarsko, a to v roce 1998. Maďaři je nedávno také jako první zrušili. Na konci roku 2010 vláda Viktora Orbána rozhodla, že kdo chce ve druhém pilíři zůstat, musí se přeregistrovat. Ovšem kdo se přeregistruje, ztratí také nárok na druhou složku důchodu, tu státní. Tím pilíř skončil. Orbán tak řešil problém akutní hospodářské krize. Peníze z fondů vrazil do spotřeby, aby tak uklidnil strádajíci obyvatelstvo i oživil ekonomiku. Šlo o velice kontroverzní krok. Nicméně – i protesty na úrovni mezinárodních institucí byli relativně mírné. A obyvatelstvo neprotestovalo vůbec, vyjma malé demonstrace asi třiceti lidí.

Procenta, která se z povinného důchodového odvodu „vykrojí“ ve prospěch fondů, pak chybějí v průběžném systémuV Polsku vláda před několika dny přesunula státní dluhopisy vlastněné fondy zpátky do svého vlastnictví. Už dřív, v roce 2011, snížila povinný příspěvek do druhého pilíře ze 7,3 na 2,3 procenta. Ve fondech tak zůstane už jen malá část aktiv. Hlavním vládním ekonomem v roce 1999 byl Jacek Rostowski. A ten od roku 2007 až do listopadu loňského roku působil jako ministr financi ve vládě Donalda Tuska. Radikální změnu systému připravoval právě Rostowski, který systému pomáhal na svět, ještě jako poradce vlády. Jako ministr financí naopak hlasitě v televizních debatách až do podzimu, kdy z vlády odešel, hájil nutnost pilíř osekat.

Gilotinou polského druhého pilíře byla tamní ústavní dluhová brzda, kterou má země od roku 1997. Strop pro věřejný dluh je stanoven na 60 procent HDP a bez důchodových reforem by již byl překročen. Zavádění investičních fondů totiž vytváří takzvaný transformační deficit. Procenta, která se z povinného důchodového odvodu „vykrojí“ ve prospěch fondů, pak chybějí v průběžném systému. A budou chybět po hodně dlouhou dobu, až několik desetiletí, pokud všichni důchodci, kteří si začali plně spořit ještě naplno v průběžném systému, z něho neodejdou.

Když Světová banka druhé pilíře v devadesátých letech propagovala, argumentovala, že reforma se nehodí pro vyspělé země, právě kvůli transformačnímu deficitu. Ale východoevropské země mohou transformační náklady pokrýt z výnosů privatizace. Ve skutečnosti ale vlády, protože chtěly vypadat jako vysoce reformní, vytvářely velké druhé pilíře a tím i velký dlouhodobý transformační deficit. K tomu přispěl i další faktor.

Všude, od Maďarska v roce 1998 až po Rumunsko v roce 2007, se do druhého pilíře přihlásilo mnohem více lidí, než předpokládaly oficiální odhady. S výjimkou Litvy, kde byl druhý pilíř nastaven jako dobrovolný, byl druhý pilíř všude povinný pro nové zaměstnance. Armáda existujících však měla na výběr, jestli zůstat plně v průběžném, nebo částečně přejít do fondového systému. Fondy ovšem přirozeně zorganizovaly profesionální, líbivé reklamní kampaně. Důsledkem byl masivní příliv spořitelů doufajících v hezké, finančně bezproblémové stáří.Všude, od Maďarska v roce 1998 až po Rumunsko v roce 2007, se do druhého pilíře přihlásilo mnohem více lidí, než předpokládaly oficiální odhady

S tím souvisí i další problém. Polští experti měli kdysi docela jasno, co chtějí reformou dosáhnout. Především naakumulování domácího kapitálu a vytvoření velké regionální burzy. Proto také omezili možnost investování z druhého pilíře do zahraničí na pět procent aktiv (v roce 2010 zahájila proti tomuto omezení kroky Evropská komise, podle níž šlo o nedovolené omezení volného pohybu kapitálu).

Rozvoji Varšavské burzy důchodová reforma opravdu hodně pomohla. I tak ale nakonec drvivá většina prostředků fondů skončila ve státních dluhopisech. Nejsou tak prudce volatilní, jak byly akcie, a po nějaké době se stejně prostor pro další umísťování prostředků na burze vyčerpal. Přesně tohle je ale scenář, před kterým kdysi varovali kritičtější ekonomové. Zvláště v malé ekonomice bez většího existujícího akciového trhu, kde se firmy financují spíše přes banky, je těžké kapitál vkládat do soukromých podniků. Fondy pak buď kapitál vyvážejí, anebo prostě nakupují domácí státní dluhopisy. Tím ovšem máme vlastně průběžný systém. Jenom dražší. A tohle u Poláků nakonec rozhodlo.

Kromě toho polská vláda potřebuje fiskální prostor na rozvíjení infrastrukturních investic. Nechce do nich vrážet jenom státní peníze. Naopak vytvořila fond, jenž bude především doplňkem soukromých investic do cest, energetických sítí a sociální infrastruktury, především nemocnic, škol a internátů. Vláda už rozbíhá první projekty veřejného a soukromého partnerství. Jinými slovy, polská vláda tvrdě jde za cílem rozvíjet historicky hodně zaostalou infrastrukturu. Tyto investice, dnes nejvyšší ze zemí Visegrádské čtyřky, jí pomáhají udržovat relativně stabilní růst HDP. Volba byla tedy jednoduchá. Nevyjednávat zbytečně o částečných změnách, ale prudce pilíř osekat. Tím se uvolní fiskální prostor pro kapitálové výdaje.

Velkou ironií je, že právě izolace od rozhodování politiků byla hlavním argumentem pro zavádění druhých pilířůMimochodem, je to v kontrastu s tím, jak postupovaly vlády Roberta Fica na Slovensku. Tam se v letech 2008 až 2010 Fico snažil spíše dohodnout s fondy, aby do infrastruktury investovaly přímo. Ty to odmítly, což bylo vzhledem k nepříliš jasné vládní infrastrukturní vizi a transparentnosti infrastrukturních tendrů docela přirozené. Mezitím slovenská vláda vstup do druhého pilíře zdobrovolnila a na jistou dobu také umožnila z něj vystupovat. Když se Fico do vlády v roce 2012 vrátil, opět na nějakou dobu umožnil spořitelúm z druhého pilíře vystoupit a rovněž zmenšil odvod do druhého pilíře z devíti na čtyři procenta.

Příspěvek do druhého pilíře snížilo v krizových letech i Lotyšsko (z osmi na dvě procenta) a Litva (z pěti a půl na dvě procenta). Estonsko je dokonce na nějakou dobu stoplo úplně. V Bulharsku se vláda podobně jako v Maďarsku pokusila druhý pilíř zrušit, ale zabránil jí v tom ústavní soud.

Velkou ironií je, že právě izolace od rozhodování politiků byla přitom hlavním argumentem pro zavádění takzvaných druhých pilířů. Mělo se předejít tomu, aby stárnoucí voliči hlasovali za vyšší penze, a tím ruinovali ekonomiku.

Špatná ekonomie

Vícepilířový systém z tohohle důvodu začala na počátku devadesátých let propagovat Světová banka. V roce 1994 vydala publikaci Averting the Old-Age Crisis, jež doporučovala, aby vlády z průběžného, veřejně spravovaného pilíře „vykrojili“ takzvaný druhý pilíř, tedy systém individuálních účtů s prostředky investovanými soukromými společnostmi na finančím trhu. Třetím pilířem mělo pak být rovněž fondové investování, ovšem plně dobrovolné, z peněz nad rámec povinných odvodů.

Světová banka ve své publikaci uváděla pro reformu různé podpůrné argumenty, které měly dále zvyšovat atraktivitu fondových penzí.

  • Mezi ty nejdůležitější patřilo, že pilíř umožní efektivnější alokaci prostředků v ekonomice.
  • Za druhé, pracující si měl být vědom, že čím více pracuje, tím více si uloží na účet a bude mít vyšší důchod.

Bohužel nikdo neprokázal, že větší burza znamená vyšší míru národních úspor nebo jednoduše vyšší dlouhodobý růst. A druhý argument? Pokud hodnota aktiv na účtu kolísá, přímý vztah mezi odvody a penzemi se ztrácí. Navíc, tohle jde lépe nastavit v průběžném systému. Nejelegantněji to udělali Švédové, kteří zavedli systém virtuálních účtů, kde se výše odvodů násobí ekonomickým růstem a ještě upravuje demografickým koeficientem.

Světovou banku za nekritickou propagaci fondového investování kritizovali mnozí ekonomové, například Peter Diamond, jenž se v mezičase stal nositelem Nobelovy ceny za ekonomii (2010), spolu s Nicholasem Barrem, profesorem ekonomie na London School of Economics. Nebo další nositel Nobelovy ceny Joseph Stiglitz, který napsal kritickou zprávu s Peterem Orszagem. Protežování fondů pak odsoudila také zpráva vlastní oponentní komise Světové banky v roce 2002.Postupem času ovšem fondy přestávaly být populární. Ani v jedné zemi se totiž nenaplnily oficiální scénáře zhodnocení investic

Banka svou propagaci částečně mírnila už od roku 1997, kdy se do čela její divize sociální ochrany dostal rakouský ekonom Robert Holzmann. Mnozí další vysoce postavení členové SB ovšem fondy nadále propagovali, a tak banka zastávala poměrně schizofrenní pozici. Rozhodně nadále pomáhala vychoevropským vládam fondy zavádět. Role banky se lišila od jedné země k druhé. V Polsku a Maďarsku byla spíše mentorem, na Slovensku ovšem měla mnohem přímočařejší pozici – kromě hrazení výplat reformního týmu kontinuálně přispívala i radami. A třeba v Bulharsku měla Světová banka roli zásadní: kromě toho, že Sofie dostala důchodovou reformu jako podmínku pro přísun půjček, Bulhaři si v podstatě nechali nadiktovat reformu zvenčí.

Postupem času ovšem fondy přestávaly být populární. Z jednoduchého důvodu: ani v jedné zemi se nenaplnily oficiální scénáře zhodnocení investic. A to ještě tyto scenáře byly poměrně střízlivé v kontrastu s tabulkami růstů, jež uváděla ve své původní publikaci Světová banka. Ve skutečnosti byl prakticky všude reálný výnos investic i po dlouhé době blízký nule. Žádné zhodnocení překonávající růst HDP se prostě nekonalo.

Mimochodem, nejvíce manipulativním argumentem pro zavádění fondů je poukázání na vývoj určitého burzovního indexu a jeho porovnání třeba s růstem HDP nějaké země se závěrem, že index ukazuje, jak by se zhodnocovaly odvody, kdyby byly investovány do akcií. Index v čase mění složení. Na posouzení akciového výnosu je třeba naopak vybrat dostatečně reprezentativní vzorek a posoudit jak dividendové, tak kapitálové výnosy. Tohle je poměrně složitá ekonomie.

Rizika druhého pilíře

Druhé důchodové pilíře mají i rizika, která nikdo nezdůrazňoval. Těmi podstatnými jsou defraudace nebo špatný management.Druhé důchodové pilíře mají i rizika, která nikdo nezdůrazňoval. Těmi podstatnými jsou defraudace nebo špatný management. Ve skutečnosti přesně tohle byly důvody, proč se po druhé světové válce masivně prosadily průbežné systémy. Jsou mnohem bezpečnější, nic se v nich nehromadí. A dále: druhé pilíře se těžko vyrovnávají s takzvanými společnými šoky. Tím je třeba inflace. Průběžný systém s ní nemá problém, opět proto, že se nic nehromadí.

Společným šokem však mohou být třeba i skoky ve střední délce života. Ty jsou dnes docela reálné, při překotném vývoji medicíny. Tyhle skoky ovšem mohou výrazně narušit trh s takzvanými anuitami. Ve druhém pilíři se totiž naspořená suma musí proměnit v měsíční důchod, anuitu, tím, že někdo, nejčastěji životní pojišťovna, vaši naspořenou sumu koupí a bude vám za ni vyplácet po zbytek života měsíční dávky. Pokud ovšem budete vy a všichni ostatní žít déle, než pojišťovny v tabulkách úmrtnosti předpokládaly, mají problém.

Obrovským problémem je i přenosnost důchodových práv. Ta je ve veřejných systémech v Evropě dobře ošetřena. Při odchodu do důchodu si země, v níž se právě nacházíte, vyžádá doklady o vašich odvodech v jiných zemích a vypočte vám důchod, který zohledňuje práva získaná v těchto dalších zemích.

Na druhou stranu prostředky v druhém pilíři jsou nepřenosné. Jestliže si založíte účet ve druhém pilíři a pak ze země odejdete, budete si muset do něj příspívat navíc k tomu, co si povinně musíte přispívat v další zemi. Pokud se tedy chcete dostat na povinně určenou délku spoření a taky, aby se vám prostředky rozmnožovaly. Je-li vaše naspořená suma malá, lehce ji zlikvidují poplatky, ještě předtím, než propadnou ve prospěch fondu, protože nemáte dostatečně dlouhou zákonnou dobu spoření. Přesně to se stalo mnoha Slovákům, Lotyšům, Estoncům nebo Rumunům. Začali si spořit, potom odešli za lepším životem do západních zemí a své peníze z druhého pilíře už neuvidí.

Argumenty uváděné ve prospěch druhého pilíře ve veřejných debatách ve východoevropských zemích, včetně Česka, byly ovšem ještě méně sofistikované než ty od Světové banky. Většinou se debata omezovala na mlhavé prohlášení typu „musíme mít druhý pilíř, protože obyvatelstvo stárne“. Pak se poukázalo na nepříznivě se vyvíjející poměr důchodců a produktivního obyvatelstva s tím, že tohle bude problém pro průběžný systém. To je sice pravda, ovšem pravdivý není už další argument, že tohle nějak vyřeší zavádění fondů.Demografická aritmetika ovšem platí i pro investiční penze. Jenom se ty dopady složitěji vysvětlují.

Jde o jakousi optickou iluzi. Každý umí pochopit, že když stoupá počet důchodců a klesá počet pracujících, je to pro průběžný systém problém. Musí se snížit počet penzistů – nejspíš zvýšením důchodového věku – zvýšit odvody, snížit důchody, anebo si systém na důchody musí půjčit. Demografická aritmetika ovšem platí i pro investiční penze. Jenom se ty dopady složitěji vysvětlují. Řekněme si to takhle: Velikost důchodů je v konečném důsledku daná koláčem, kterým je ekonomika jako celek. Důchodový systém je jenom mechanismus, který určuje, jak se z koláče ukrajuje. Myslet si, že když se peníze dají na nějaké účty, tak už se na kupní sílu těchto prostředků nevztahují zákonitosti celé ekonomiky, je jako věřit na perpetuum mobile.

Každopádně nějakou dobu to fungovalo. Výhodou navíc bylo, jak jsme již vysvětlili, že marketing reformám nedělaly nezkušené vlády, ale západní fondy, s profesionálními agenturami, které lidem slibovaly „švýcarské důchody“. Jako jedna konkrétní společnost na Slovensku. Protože reálný výnos na účtech je i po deseti letech blízký nule, „švýcarský důchod“ je tam dnes zmiňován spíše v hodně ironickém kontextu.

A samotný argument o efektivitě finančních trhů vzal za své v krizi, kdy západní vlády musely ve velkém zachraňovat finanční instituce, z nichž mnohé vlastní východoevropské důchodové fondy.

Jsou druhé pilíře špatné?

Dobrovolné penzijní spoření má jednu výhodu, kterou lze v průběžném systému těžko nastavit: může být flexibilnějšíJsou tedy druhé pilíře špatné? Ne. Všechno záleží na nastavení. Holanďané jsou se svými fondy mimořádně spokojení. Není jich mnoho, takže fixní náklady nejsou vysoké. Mají také velice zajímavě řešené vyrovnávaní volatility aktiv, takže se spořitelům nestane, že jim hodnota účtu klesne právě v době, kdy chtějí odejít do důchodu. Naproti tomu Britové mají v průměru hodně drahé fondy, i více než třetinu hodnoty účtů spolknou poplatky. Lidé také hodně ztrácejí při přestupu z jednoho fondu do druhého, což se děje často, zvláště při změně zaměstnání.

Bohužel v České republice, stejně jako v jiných postkomunistických zemích, se důchodová debata omezila spíše na propagandistické hlásání nutnosti vytvořit druhý pilíř. V běžných lidských konverzacích se poznámka o nutnosti „spořit si na důchod“ považovala téměř za dobrý mrav a znak progresivnosti a inteligence.

Na druhou stranu se Česi naštěstí vyvarovali reformních excesů sousedů a Nečasova reforma byla docela rozumná. Vytvořila malý fondový systém, který není rizikem pro veřejné finance. I tak ale má pravdu spíše současná vláda, když chce povinné odvody ponechat čistě pro průběžný systém, a naopak vytvořit více stimulů pro daňové a jiné úlevy pro dobrovolné penzijní spoření. To má jednu výhodu, kterou lze v průběžném systému těžko nastavit: může být flexibilnější. Když mám několik let vysoký příjem, dám si na důchodový účet víc, když mi klesne, něco chvíli na účet dávat nebudu.

Stejně jako u jiných reforem, i u té důchodové se nakonec jedná o to, zda zvítězí ideologie, nebo spíše technická debata a zaměření na detaily. Pokud ovšem budou v popředí hluční ideologové, na tu technickou debatu prostě nedojde.