Co si počít s příštím prezidentem?

Ústavní právník Marek Antoš navrhuje, jak zprůhlednit toky peněz při financování stran či jak reorganizovat volební systém.  

 | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy foto: © ČESKÁ POZICE, Richard Cortés, iPad2Česká pozice

Odpovědi Marka Antoše, který přednáší ústavní právo a státovědu na Právnické fakultě Univerzity Karlovy, do značné míry přesáhly původní námět rozhovoru. Ptali jsme se, jak regulovat financování prezidentské kampaně či na šíři prezidentských kompetencí. Dobrali jsme se však, patrně nezbytně, k úvahám o financování politiky obecně, o organizaci politického a volebního systému a k nápadům na její reformu. Přímá volba prezidenta tato témata otevřela.

Marek Antoš vystudoval politologii na Fakultě sociální věd UK a Právnickou fakultu UK. Na ní přednáší ústavní právo a státovědu. Širší než právní veřejnosti je znám proto, že od devadesátých let se profesionálně věnuje internetu a internetovým médiím. V roce 1998 založil vlastní společnost Internet Info a v dubnu téhož roku spustil server Lupa.cz.

ČESKÁ POZICE: Kritici přímé volby prezidenta se mimo jiné obávají,  že kandidát bude loutkou v rukou finančních skupin. Váš kolega, ústavní právník Jan Kysela se nedávno dokonce zmínil, že se obává beztrestnosti finančních skupin kvůli pravomocem prezidenta při udělování milostí. Souhlasíte?

ANTOŠ: Toto riziko považuji spíš za méně důležité. Nemyslím si, že prezident rozdává milosti ve prospěch spřátelených podnikatelských skupin. Nelze to vyloučit, ale to bychom kandidáty na prezidenta podezírali z až příliš účelového a nekalého jednání. A zároveň voliče bychom až příliš podceňovali. Toto jsou transparentní pravomoci. Nedávno sice týdeník Respekt poukázal na možnou korupci v souvislosti s udělováním prezidentských milostí. Ale obecně se jedná o oblast, která je velmi pod drobnohledem. Pokud by přímo zvolený prezident věnoval milost řediteli nějaké finanční skupiny, která je prošetřovaná policií, či která mu přispěla na kampaň, jistě by to vzbudilo negativní reakci voličů. Navíc, takové podezření by určitě aktivizovalo politiky, kteří by odhlasovali, že prezident musí napříště milosti udělovat s kontrasignací.

O financování kampaně, ale i stran

ČESKÁ POZICE: Jaká by měla být kontrola financování prezidentské kampaně?

ANTOŠ: Kupříkladu ve Spojených státech tuto problematiku řeší již padesát let. Přesto konečné řešení nenašli. Problém financování není u nás specifický pro prezidentské volby, ale řeší se obecně i u politických stran, kde je stejně důležitý. Zásadní otázka je, zda by měl stát omezovat náklady na kampaně, popřípadě zdroje na kampaně. Bylo by možné stanovit, že jednotlivec může přispět maximálně částkou kupříkladu 50 tisíc. Když chce kandidát získat dostatek peněz, musí oslovit velké množství lidí. To je způsob, který se rozvinul kupříkladu v Americe.

Existují i dobré důvody, proč limit na kampaň nenastavovat. Dá se to strašně špatně uhlídat, vždycky je možné peníze darovat přes prostředníky.

Ovšem existují i dobré důvody, proč tento limit nenastavovat. Jednak se to dá strašně špatně uhlídat, vždycky je možné peníze darovat přes prostředníky. Navíc pokud limitujete celkové prostředky na kampaň, je možné to obejít kupříkladu přes mediální agentury, které vám oficiálně naúčtují nižší cenu, takže se do limitu vejdete.

Ve Spojených státech je vedle toho typické, že kandidát sice limity dodrží, ale navíc za jeho zvolení agituje nějaká občanská skupina, a na tu se už limity nevztahují. Kromě toho jsou i jiné cesty: stačí jen vzpomenout na případ, kdy KSČM měla dárce, který nechtěl být jmenován. A tak mu strana nabídla, že může peníze poslat jako inzerci do Haló novin. Inzerce byla otištěna a strana příjem dostala. Každý zákaz se dá obejít. Takže jste tam, kde jste byli.

ČESKÁ POZICE: Jak by se mělo financování stran zreformovat?

ANTOŠ: Domnívám se, že zde by rozhodně pomohla větší transparentnost. Politické strany musí každý rok předkládat zprávu o svém hospodaření. Ta je však velmi schematická. Nejsou tam žádné detaily, především na straně nákladů. Vidíte, že náklady jsou, ale nevíte, za co se peníze utratily. Zpráva se strčí do skříně v knihovně Poslanecké sněmovny, kam  se můžete dvakrát za týden přijít podívat. To je absurdní systém. Určitě by pomohlo, kdyby zprávy byly na internetu, aby se na ně kdokoli mohl podívat. Zpráva by také měla být detailnější. Pokud jde o kampaně, tak by tam mělo být vidět, kdo konkrétní částku inkasoval. To by umožnilo především novinářům poukázat na nekalosti či nejasnosti kolem financování.

Transparentnost sama o sobě sice státu neumožňuje nekalosti postihovat, ale informuje veřejnost. Ta si pak může říci, že tu něco takříkajíc smrdí. A napříště již stranu či prezidentského kandidáta nebude volit. Někteří odborníci volají po vytvoření speciálního orgánu, který by financování politických stran či prezidentské kampaně kontroloval. Osobně však takový systém považuji za málo účinný a zneužitelný.

ČESKÁ POZICE: A kontrola zdrojů příjmů?

ANTOŠ: Dnes existuje zákon, který požaduje, aby politické subjekty prokazovaly, od koho dar dostaly. Ale existuje podezření – a to se týká snad všech současných parlamentních stran – že skuteční dárci se nechávají zastupovat prostředníky. Bohužel se nedomnívám, že je možné strany donutit, aby rozkryly skutečné dárce. K tomu neexistuje nástroj. Takže jediné reálné řešení je dobrá práce novinářů. Budou-li upozorňovat na případy, kdy nějaký pán dal deset milionů kandidátovi či politické straně jako dar, přestože za posledních deset let nevydělal ani korunu, je šance, že příslušný kandidát již nebude zvolen.

Vlastně ani nevadí, že peníze dává právnická osoba. Podstatné je vědět, kdo firmu vlastní a kdo za ní stojí. To je obecný problém.

ČESKÁ POZICE: Hovoří se také o tom, že by dary mohly poskytovat jen fyzické osoby, nikoli právnické. Co o tom soudíte?

ANTOŠ: Bez zavedení dalších pravidel to nic neznamená. Právnická  osoba si najde prostředníka a poskytne finanční prostředky přes fyzickou osobu. Navíc, když se podíváme, kdo ve skutečnosti u nás strany obdarovává, jedná se především o fyzické osoby. Ono vlastně ani nevadí, že peníze dává právnická osoba. Podstatné je vědět, kdo firmu vlastní a kdo za ní stojí. To je obecný problém, o kterém se bavíme i u veřejných zakázek. Ale zase, jediná odpovídající sankce je, že na to někdo upozorní. Stejně jako v roce 1997, kdy měla ODS skandál s Lajosem Bácsem. Přišlo se na to, že jejich údajný sponzor je již deset let mrtvý. Stát stranu sice nepokutoval, ale voliči si v dalších volbách řekli, že strana pro ně již není důvěryhodná.

ČESKÁ POZICE: Na druhou stranu, skandál dlouhodobě ODS příliš neublížil. Proč by to mělo bylo jiné u prezidentských kandidátů?

ANTOŠ: Protože mezi voliči a prezidentskými kandidáty je velmi silná vazba. V klasických volbách své rozhodnutí volič skládá z dílčích parametrů. Máte nějaká pro a proti, a z toho vygenerujete výsledek. Ale u prezidenta, kdy máte jeden úřad a konkrétního kandidáta, který má navíc být reprezentantem státu, je pro vás jeho morální integrita velmi silný argument.

Pravomoci a legitimita

ČESKÁ POZICE: Vraťme se k pravomocem prezidenta. Senát se snažil do novely Ústavy spolu s přímou volbou také zavést spolurozhodování Senátu při jmenování bankovní rady ČNB. Úprava však neprošla. Pro mnoho odborníků je to velmi problematické.

ANTOŠ: Často se říká, že kompetence a způsob volby jsou dvě různé věci. Ale to není pravda. Přímo volený prezident bude mít tendenci využívat své kompetence beze zbytku a spíše se bude snažit svůj prostor rozšiřovat. Myslím si, že spolu se změnou volby prezidenta se měly příslušně upravit i kompetence – buď rozšířit, nebo osekat. Posílit jeho pozice vůči vládě a sněmovně, čímž bychom zavedli jistou formu poloprezidentského systému. Anebo se naopak všechny prezidentovy kompetence vázat na kontrasignaci vlády či spolurozhodování jiného orgánu. Bohužel se nestalo ani jedno. Máte pravdu, že jmenování bankovní rady je asi nejvýraznější kompetencí, ale není to problém jediný.

ČESKÁ POZICE: Které jsou ty ostatní?

ANTOŠ: Jsem přesvědčený o tom, že by měly být zpřesněny ty prezidentovy kompetence, kterými má možnost brzdit ostatní ústavní orgány. Kupříkladu v Ústavě je řečeno, že prezident jmenuje ústavní soudce, není však nijak upraveno, do kdy tak musí učinit. Stačí si vzpomenout na roky 2003-2005, kdy se prezident  o jmenování ústavních soudců přetahoval se Senátem. Prezident navrhl kandidáty, Senát je neschválil. Jenže prezident pak nedělal nic, což vedlo k závažným důsledkům – k vylidňování Ústavního soudu. Po nějaké době kandidáty začal posílat po jednom a hrál se Senátem takovou válku: „Když mi, Senáte, nikoho neschválíš, tak já zase nikoho dalšího nejmenuji. Tak si, Senáte, zvaž, zda chceš paralyzovaný Ústavní soud.“ Proto by bylo vhodné svázat prezidenta nějakou lhůtou, která by stanovila, do kdy kandidáty musí jmenovat.

Podobná situace je i  u mezinárodních smluv. To je problém, který se ukázal u prezidenta Klause. Odmítal podepisovat mezinárodní smlouvy, popřípadě nedával najevo, kdy je hodlá podepsat. Dosavadní výklad ústavního práva byl takový, že prezident nemůže jednat svévolně, a to právě kvůli omezené legitimitě. Pokud vláda se souhlasem parlamentu sjedná nějakou mezinárodní smlouvu a obě komory vyjádří souhlas s ratifikací, prezident nemá takovou legitimitu, aby proces zastavil. To se dnes mění, neboť tento argument padá. Proto by bylo vhodnější do ústavy výslovně napsat, že je povinen tu smlouvu podepsat.

O vztazích prezident - vláda - parlament

ČESKÁ POZICE: Upravil byste nějak i prezidentův vztah k vládě?

Prezident může oslabovat autoritu premiéra. Čím bude mít větší legitimitu, tím to bude dělat víc.

ANTOŠ:  Jistě. Prezident ne vždy jednal pružně u jmenování vlády. Kupříkladu po volbách 2006, které skončily patem 100:100, mu celkem dlouho trvalo, než nový kabinet jmenoval, když první pokus neuspěl. Pokud přímo volený prezident s posílenou legitimitou řekne parlamentu „nejste schopni se dohodnout, takže vám jmenuji úřednickou vládu, sice jí nedáte důvěru, ale já ji nechám vládnout dalšího půl roku“, pak s tím nemůžete nic udělat. Opět by bylo dobré, kdyby bylo stanoveno, že když vláda podá demisi, prezident musí třeba do měsíce jmenovat novou vládu.

Další problémy jsou s odvoláváním ministrů. Pokud premiér navrhne odvolání ministra a prezident řekne, že to je půl tah, že počká, až ministerský předseda tah dokončí a přinese mu definitivní řešení, případně rovnou 101 podpisů poslanců, tak to samozřejmě pozici premiéra oslabuje. Čím bude mít prezident větší legitimitu, tím to bude dělat víc. Proto by bylo dobré prezidentovy kompetence zpřesnit. Jasně stanovit, že odpovědnost za složení vlády nese premiér a že prezident musí jeho názor respektovat.

ČESKÁ POZICE: Na druhou stranu, vzhledem k tomu, že Česká republika má historii slabých či menšinových vlád, nebylo by naopak dobré pravomoci prezidenta posílit?

ANTOŠ: To by jistě byla možnost. Myslím si, že v tomto je náš systém velmi netradiční. Naše Poslanecká sněmovna je extrémně silná a vláda je extrémně slabá. V parlamentní republice sice vláda odpovídá parlamentu, respektive dolní komoře, ale má vůči němu nějaké nástroje. Typicky to je možnost rozpustit dolní komoru. Tím může vláda vyhrožovat vlastním poslancům, že pokud se nepostaví za vládní návrh, bude to znamenat rozpuštění sněmovny a možnost ztráty mandátu. To je nástroj, který vůči svým poslancům používá britský premiér.

ČESKÁ POZICE: Považoval byste za pozitivní přesun mocenského centra z vlády na Hrad?

ANTOŠ: Já jsem pro, ale pak prezidentovi musíme odpovídajícím způsobem i rozšířit pravomoci. Kupříkladu, že by mohl rozpustit sněmovnu. Dnes tu pravomoc má, ale za krajně nepravděpodobných podmínek. Pokud bychom to srovnali s francouzským prezidentem, ten je v tomto směru mnohem vybavenější. Parlament ví, že když bude prezidenta moc štvát, prezident ho rozpustí a pokusí se opatřit si lepší většinu v parlamentu. To by výrazně pomohlo.

Volby každých deset měsíců

ČESKÁ POZICE: Domníváte se, že příští prezident bude vítězným kandidátem opozice, či vládní strany, anebo se bude jednat o nestranického kandidáta? A co to bude pro český politický systém znamenat?

ANTOŠ: Je velmi pravděpodobné, že prezident bude kandidátem opozice. Volební období do poslanecké sněmovny je čtyřleté, zatímco prezident je volen na pět let. Takže volby budou ve fázovém posunu, nikoli současně. Teorie voleb druhého řádu tvrdí, že volby, které se konají někde uprostřed volebního cyklu, kam evidentně spadne i prezidentská volba, jsou volbami, jež volič využívá k ventilování nespokojenosti s vládní garniturou. Proto v těchto volbách vítězí opozice. To je patrné i ze současného stavu v Senátu či v krajích, kde má většinu ČSSD. Nestranickým kandidátům šancí moc nedávám, zejména v dlouhodobém pohledu ne: už dnes mohou nezávislí kandidovat do Senátu a podívejte se, jak málo jich tam je.

Ovšem situace, kdy ve Strakově akademii a na Hradě budou sedět odlišné tábory, nepřinese nic dobrého. Zkušenost s tím měli ve Francii, kde prezidenta volili na sedm let a parlament na pět let. Docházelo tedy k obdobím takzvané kohabitace, kdy musel prezident spolužít s vládou opírající se o jinou politickou stranu. I ve Francii zjistili, že jim to funguje špatně, a vyřešili to tím, že synchronizovali volební období prezidenta a parlamentu. Lidé pak mají tendenci volit stejně orientované kandidáty.

Přímé volbě prezidenta vyčítám především, že ještě zvýší četnost voleb. Už dnes jsme rekordmani.

ČESKÁ POZICE: Navrhoval byste synchronizaci prezidentských voleb a voleb do Poslanecké sněmovny?

ANTOŠ: Ano. Přímé volbě prezidenta vyčítám především, že ještě zvýší četnost voleb. Už dnes jsme rekordmani. Počítal jsem, že se u nás průměrně volby konají na jednoho voliče jednou za 13 měsíců. To je strašně často. Nově s přímou volbou prezidenta to bude průměrně jednou za deset měsíců.

Ve světě se volby snaží koncentrovat na jeden termín. Když ve Spojených státech přijdete volit, volíte od místního šerifa až po zástupce v Kongresu a prezidenta. Pak je větší šance, že se lidé k volbám dostaví. U nás máme již dnes ve srovnání s Evropou velmi nízkou volební účast, a pokud se četnost voleb ještě zvýší, ještě se to zhorší. Navíc budeme mít permanentní kampaně. To znamená, že nepopulární kroky nebude vláda dělat nikdy. Vládní strany se budou neustále obávat výsledků nadcházejících voleb. Synchronizace a koncentrace voleb do jednoho termínu by prospěla jak kooperaci mezi Hradem a vládou, tak volební účasti.