Centrální bankéři jsou služkami vlád

Někteří komentátoři odhadují, že končí éra nezávislosti centrálních bank. Spolupracovník LN Jan Macháček se ptá: Co si myslíte o budoucnosti centrálních bank?

Jan Macháček 23.2.2017
Nezávislost centrálních bank. | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy Nezávislost centrálních bank. | foto: Ilustrace Richard CortésČeská pozice
Nezávislost centrálních bank. | na serveru Lidovky.cz | aktuální zprávy

DEBATA JANA MACHÁČKA

Jan Macháček.

Komentátor Lidových novin Jan Macháček se každý týden ptá českých ekonomů, pedagogů a analytiků, co soudí o aktuálních a žhavých tématech ze světa ekonomiky a financí.

objednat zasílání e-mailem

Wolfgang Münchau ve Financial Times předvídá, že doba, kdy vládlo v západním světě náboženství nezávislé centrální banky pomalu končí. Není to ostatně nic daného, nezávislé centrální banky přišly ve velkém do módy především až v 80. letech. Autor uvádí dopis člena americké Sněmovny reprezentantů Patricka McHenryho šéfce Fedu Janet Yellenové, ve kterém jménem Donalda Trumpa varuje centrální banku před tím, aby cokoli dojednávala a koordinovala v oblasti regulatoriky na mezinárodní úrovni, protože k tomu nemá mandát.

Podle autora je dvojitý mandát Fedu, který míří na zaměstnanost i inflaci, diskutabilní, protože najít rovnováhu mezi těmito dvěma cíli je stejné politikum. Pokud padne inflační cílování jako metoda, nezávislost centrálních bank ve světě rovněž oslabí či skončí. Co si o budoucnosti nezávislých centrálních bank myslíte? Bude svět nadále ctít jejich nezávislost? Nestane se měnová politika opět politikou?



Edvard Outrata, státní úředník ve výslužbě

Edvard Outrata, státní úředník ve výslužbě

Nebezpečná tendence omezovat profesionální kontrolu

Zkušenosti, které zastupitelská demokracie za velkých obětí získávala ve 20. století, výrazně ovlivnily její preferovanou institucionální strukturu. Původní, z dnešního hlediska naivní představa úplné vlády zastupitelských orgánů (suverenita parlamentu v Anglii po „revoluci“ z roku 1688) byla brzy diskreditována francouzským Konventem, nicméně po dlouhou dobu stačilo, aby suverenita volené moci byla omezována jen mocí výkonnou a soudní (a u federací také dělbou moci mezi institucemi zemí a federace). Složitost moderního státu, jakož i politický a hospodářský vývoj ve 20. století, vedl k rozšíření institucí, které zastupitelskou demokracii hájí před důsledky její vlastní nedokonalosti. Snad nejviditelnější mezi nimi je nezávislost centrálních bank, jež po definitivním opuštění zlatého standardu má zaručovat, že neodpovědné chování zastupitelských institucí nebude moci ohrozit měnu, a tím i celou hospodářskou strukturu společnosti, jak se stalo na příklad v Německu po 1. světové válce. Centrální banka dostala ze zákona přesně definovaný cíl, v němž převažuje hlídání inflace. Zdá se, že tento princip dobře posloužil, protože alespoň v pokročilých ekonomikách se úplné zničení měn nekonalo.

Zdá se, že tam, kde na tom skutečně záleží, tedy v USA i ve sjednocující se Evropě, se přirozeným vývojem dostává centrální bance postupně krok po kroku větších pravomocí v praxi než v zákoně. Jsou pro to jistě dobré důvody, ale narůstá zde rozpor, který nelze ignorovat.

Problém s tímto modelem od počátku je dvojí. Za prvé, takový cíl musí být dosti tvrdě zakotven v zákoně. Pokud pak ovšem dojde k výrazné změně v hospodářských podmínkách, bude nutno jej buď měnit (a to musí udělat politický parlament), nebo jej interpretovat jinak, než byl původně zamýšlen (což odporuje představě tvrdého cíle). Za druhé, měnová a fiskální politika musí být neustále koordinována. Pro efektivní fungování hospodářské politiky státu je proto třeba, aby centrální banka tvrdě dodržovala svůj cíl, ale také, a to současně, aby nebyla v rozporu s fiskem. To je ovšem v potenciálním rozporu, a proto zde hodně záleží na praxi, tedy na politické kultuře. Zatímco první z těchto problémů se zdá být úspěšně zvládán (podle mne šikovnou interpretací), s postupujícím časem se druhý začíná nebezpečně projevovat. Zdá se, že tam, kde na tom skutečně záleží, tedy v USA i ve sjednocující se Evropě, se přirozeným vývojem dostává centrální bance postupně krok po kroku větších pravomocí v praxi než v zákoně. Jsou pro to jistě dobré důvody, ale narůstá zde rozpor, který nelze ignorovat.

Co s tím udělá další vývoj, uvidíme. V dobře fungující demokracii s dobrou politickou kulturou by bylo možno předpokládat, že se optimální řešení mezi institucemi najde. Bohužel však tento předpoklad již není v rozhodujících ekonomikách tak reálný, jako byl dříve. U nás je zatím situace lepší, alespoň doufám. V každém případě by bylo nebezpečné dnes nezávislost centrální banky omezit, respektive se vrátit k situaci před začátkem globalizace. To by mohlo vyvolat zlé duchy minulosti. Dnešní tendence omezovat profesionální kontroly ve prospěch „neomezené vlády lidu“ je nebezpečná, a již mnohokrát byla fatální.



Pavel Kohout, Partners

Pavel Kohout, Partners

Campbellův zákon

Co je to vlastně nezávislost centrálních bank? Koncepce, která sází na předpoklad, že centrální bankéř bude méně motivován roztáčet kola pádivé inflace nebo hyperinflace, pokud se bude řídit svým expertním názorem spíše než přáním politiků. Jejím praktickým nástrojem se stalo cílování inflace. Tato koncepce je dnes již mrtva. Proč?

Protože do hry vstoupil Cambpellův zákon: „Čím více je určitý kvantitativní sociální indikátor používán pro rozhodování, tím více se stane předmětem úmyslného zkreslování a tím větší je šance, že nepříznivě ovlivní sociální proces, který měl sledovat.“ (Donald T. Campbell, 1976)

Všechny hlavní světové centrální banky se dostaly do situace, které se původně chtěly vyhnout za každou cenu: přímo financovat státní dluh emisí nekrytých peněz.

Jinými slovy, pokud se nějaké měřítko stane cílem, přestává být dobrým měřítkem. A přesně to se přihodilo indexu spotřebitelských cen. V 80. letech byl poprvé vykastrován vynětím cen nemovitostí ze své báze. Během 90. let proběhla další kastrace zvaná „boskinizace“ (podle ekonoma Michaela Boskina), která měla za cíl promítnout do inflace údajný nárůst kvality a výkonnosti spotřebního zboží. Hédonická úprava se tomu také hezky říkalo.

Výsledkem je, že uprostřed divokých orgií na trhu nemovitostí během minulého desetiletí centrální bankéři zůstávali klidní, neboť podle jimi sledovaných čísel se na poli inflace nic zvláštního nedělo. USA, Velká Británie, Irsko, Španělsko a další země s realitní bublinou zůstávaly v klidu, neboť inflační cílení zdánlivě fungovalo. Že centrální bankéři byli nezávislí i na ekonomické realitě a zdravém rozumu, je další věc.

Všechny hlavní světové centrální banky (i mnohé méně významné) se následně dostaly do situace, které se původně chtěly vyhnout za každou cenu: přímo financovat státní dluh emisí nekrytých peněz. Centrální bankéři se stali služkami vlád. Byla by to tragédie, kdyby to nebyla komedie.



Tomáš Ježek, český ekonom

Tomáš Ježek, český ekonom

Nezávislost centrálních bank zůstane

Vznik centrálního bankovnictví byl jednou z nejdůležitějších inovací a nezávislost centrálních bank zůstane i nadále pilířem měnové politiky, není a nikdy to nebyla záležitost nějaké módy.



Dušan Tříska, Národohospodářská fakulta VŠE

Dušan Tříska, Národohospodářská fakulta VŠE

Nezávislost nedává smysl

Co se týče samotného pojmu „nezávislost“, připomenu jen to, že na počátku devadesátých let, kdy se u nás tato myšlenka začala prosazovat, zazněl v kuloárech bonmot, že nezávislý je pouze ten, kdo odmítá přiznat, na kom či na čem je závislý. Tak či onak, nezávislý je dnes skoro každý – university, divadla, soudy, veřejnoprávní média, represivní orgány. Svou nezávislost vybojovali zejména ti, kdo jsou nezpochybnitelně závislí na přímé či nepřímé finanční podpoře státu. Naopak závislými snad stále ještě nějakou dobu zůstanou podnikatelé, neztratí-li ovšem i oni zájem o přízeň svých zákazníků, obdobně jako se u našich poslanců stále častěji prosazuje jejich závislost na ČT24 a dalších NGOs.

Co se týče ČNB, pamětníci si jistě vzpomenou, jak v červnu 1997 naše nezávislá ČNB vydatně přispěla k pádu Klausovy vlády.

Co se týče ČNB, pamětníci si jistě vzpomenou, jak v červnu 1997 naše nezávislá ČNB vydatně přispěla k pádu Klausovy vlády. Údajně nezávislá ECB dnes zase bezskrupulózně zachraňuje čistě politický projekt zvaný eurozóna.

Samozřejmě nejde o nasazování náhubků. Jediné, co bychom měli od každého žádat, je jasná deklarace, na kom a na čem je závislý, protože pojem nezávislosti nedává žádný smysl. Co totiž naopak dává smysl, je dělba moci, která jediná může zajistit, aby každý hlídač měl svého hlídače.



Helena Horská, hlavní ekonomka Raiffeisenbank

Helena Horská, hlavní ekonomka Raiffeisenbank

Ustojí centrální banky účet za nekonvenční politiku?

Využívání nekonvenčních nástrojů měnové politiky v rozsahu, který dost možná překvapil i samotné centrální bankéře, znovu rozvířil diskusi nad legitimností jejich „politik“, které jsou nezávislé na zvolených politicích a které se ani nemusí líbit všem občanům. Snadným cílem kritiků nezávislosti centrálních bank je takzvaný demokratický deficit – centrální bankéři nejsou demokraticky volení zástupci lidu, ale experti, které do jejich funkce volí prezident, obě komory parlamentu či jde o kombinace obojího.

Podle bývalého hlavního ekonoma Evropské centrální banky (ECB) Otmara Issinga je nezávislost centrální banky ospravedlnitelná, má-li centrální banka stanoven jasný a nezpochybnitelný cíl. Mít dva cíle znamená hledat kompromis, a to je v principu politický úkol, nikoli expertní. Profesor Willem Hendrik Buiter z London School of Economics jde dokonce dál proti současnému proudu rozšiřování mandátu centrálních bank a volá po omezení pravomocí centrálních bank na činnosti, které bezprostředně souvisejí s plněním stanoveného cíle centrální banky. Do této úzké skupiny se nevejde regulace ani platební styk.

Na druhou stranu zvolení politikové by měli mít proti sobě nezávislou a odborně silnou instituci, která by jim byla protiváhou a měla moc a sílu usměrňovat jejich kroky v oblasti ekonomiky.

Obávám se, aby účetní ztráty ČNB z držby obrovského množství devizových rezerv (přes 60 procent HDP) neposkytly dobrou záminku k prosazení návrhů na omezení nezávislosti centrální banky.

Nicméně půl dekády stačilo, abychom zapomněli, jak vypadá inflace. V takové atmosféře se centrálním bankám velmi špatně obhajuje jejich poslání a činy, které kvůli výjimečnému vývoji inflace či finančního sektoru šly až za hranice standardních opatření. Zatímco ECB se přes nemalou kritiku programu nákupu aktiv může pochlubit miliardovým výnosem z nakoupených cenných papírů (především dluhopisů členských států), ČNB s blížícím se koncem kurzového závazku čeká nelehký úkol – obhájit svou nezávislost. Bilance centrální banky bude kvůli účetním ztrátám, které mohou exponenciálně růst při trvalém posilování koruny, přitahovat velkou pozornost a vyostří už tak ostrou diskusi nad legitimitou zásahů centrální banky proti koruně.

Obávám se, aby účetní ztráty ČNB z držby obrovského množství devizových rezerv (přes 60 procent HDP) neposkytly dobrou záminku k prosazení návrhů na omezení nezávislosti centrální banky. Obhajovat stomiliardové účetní ztráty z devizových rezerv s ohledem na mnohá rizika spojená s řízením extrémně objemné likvidity v centrální bance či s investiční strategií pro tak velký balík rezerv nebude vůbec snadný úkol. Může to zásadním způsobem poškodit reputaci centrální banky a v konečném důsledku vést i k okleštění její nezávislosti.



Jan Libich, VŠB-TU Ostrava & La Trobe University, Melbourne

Jan Libich, VŠB-TU Ostrava & La Trobe University, Melbourne

Politik a lízátko

Začněme fiktivním rozhovorem:

„Premiére, ekonomika je přehřátá, nafukuje se nebezpečná realitní bublina.“

„A co navrhujete, ministře financí?“

„Měli bychom utáhnout jak měnovou politiku zvýšením úrokových sazeb, tak makroprudenční politiku zvýšením minimálního kapitálu a povinných rezerv bank.“

„Ale to budeme platit větší úrok, když vydáme státní dluhopisy na financování schodku státního rozpočtu, nebo ne? A navíc to bude nepopulární mezi našimi voliči a bankéři!“

„To ano, pane premiére, ale pro naši vládu je přece důležitější dlouhodobé blaho občanů, nikoli to, jestli vyhrajeme příští volby.“

„Máte naprostou pravdu.“

Přijde vám závěr tohoto fiktivního rozhovoru nepravděpodobný až absurdní? Něco jako kdyby pronajímatel dovolil nájemci, ať si zvolí výši nájemného? Nebo jako kdyby rodiče nechali na tříletém dítěti, kolik sní sladkostí?

Není nedemokratické svěřit tyto důležité funkce nezávislým odborníkům, kteří nebyli zvoleni ve volbách? Není, protože centrální banky mají zakotvenu v legislativě největší míru transparentnosti a zodpovědnosti ze všech státních institucí.

Tak v tom případě souhlasíte, že potřebujeme nezávislou centrální banku! Výzkum i historie totiž ukazují, že jenom nezávislá instituce je schopna provádět adekvátní měnovou politiku podle stavu ekonomiky, nikoli podle apetitu politiků. Kydland s Prescottem to odborně nazvali „problémem časové inkonzistence“ a dostali za to Nobelovu cenu. Lidově se dá připodobnit k seriálu o krtečkovi, který (stejně jako politik) tomu lízátku prostě nemůže odolat, i když mu dochází, že to nedopadne dobře.

A není nedemokratické svěřit tyto důležité funkce nezávislým odborníkům, kteří nebyli zvoleni ve volbách? Není, protože centrální banky mají zakotvenu v legislativě největší míru transparentnosti a zodpovědnosti ze všech státních institucí. Veřejnost má detailní informace úplně o všech aspektech jejich rozhodování a guvernér může v některých zemích přijít o místo, pokud by nedosahoval legislativně vytyčených dlouhodobých cílů. Tímto se docílí, že si nelízne, i kdyby měl na to lízátko velkou chuť.



Petr Zahradník, člen Evropského hospodářského a sociálního výboru, Brusel; ekonom České spořitelny

Petr Zahradník, člen Evropského hospodářského a sociálního výboru, Brusel; ekonom České spořitelny

Fatalistický autopilot

Období striktní nezávislosti centrálních bank na vládě a politice opravdu netrvá déle než dvě dekády, ale nezdá se mi, že by mělo končit. Toto zdání však může vyvolávat aktuální doba mimořádně expanzivní měnové politiky, kdy tradiční nástroje centrálních bank jsou jaksi vyřazeny z provozu, či spíše nastaveny na poněkud fatalistického autopilota. Jejich praktická politika se zabývá spíš nalézáním funkčního mixu s ostatními složkami hospodářské politiky, případně větší míru aktivit uplatňují v oblasti regulace finančního sektoru a finanční stability. Toto však není odklon od jejich nezávislosti; motivem je naopak vrátit se k ekonomickému normálu, v jehož rámci by tradiční nástroje měnové politiky byly opět účinnější.

Tradiční nástroje centrálních bank jsou jaksi vyřazeny z provozu, či spíše nastaveny na poněkud fatalistického autopilota.

Ono zdání jasně koresponduje s faktem, že v rámci svých aktivit se centrální banky pouštějí do oblastí, jež jsou tradiční součástí hájemství politicky podmíněných subjektů. Podíváme-li se nyní (respektive v posledních dvou letech) na projevy vrcholných představitelů Evropské centrální banky (ECB), ale též Fedu či Bank of England, mnoho invencí ohledně nastavení úrokových sazeb tam nenajdeme, neboť s hodnotami oscilujícími kolem nuly je těžké být nezávislý, přitom účinný a akceschopný. Najdeme tam ale přehršel výroků na téma nejrůznějších odnoží strukturálních politik a reforem, zapojení fiskálního kanálu či vytváření prostředí pro alternativní toky finančního zprostředkování, což jsou bez výjimky oblasti, jež řeší politický systém a jeho instituce.

Cílem však rozhodně není snaha centrálních bank „fušovat“ do řemesla institucím, které to mají v popisu práce. Rozšířený akční rádius centrálních bank rovněž není odrazem politiků, kteří se jim pokoušejí získanou nezávislost redukovat. Tato snaha je vedena jediným: přispět k brzké obnově takového prostředí, v němž obvyklé nástroje měnové politiky začnou být účinné. Potom jsem přesvědčen, že centrální banky se budou primárně věnovat jim a v případě ostatních složek hospodářské politiky rády přenechají kompetentním institucím, co jejich jest. A tím se zdání o omezení jejich nezávislosti přirozeně rozptýlí. Zatím se však této etapě blížíme jen velmi váhavě a nepřímočaře, a tak centrální banky musejí dělat cokoliv, aby toto blížení bylo přesvědčivější.



Lubor Lacina, think tank Mendelovo evropské centrum

Lubor Lacina, think tank Mendelovo evropské centrum

Dva směry vývoje

Jednotný model centrálního bankovnictví nikdy neexistoval a ani v budoucnu existovat nebude. Fed byl historicky vždy více propojen s vládou (takzvaný anglosaský model) než například německá Bundesbank nebo Evropská centrální banka (takzvaný německý model).

Nelze ani očekávat skokové změny v míře nezávislosti centrálních bank. Nezávislost není dána jen statutem centrálních bank, ale v mnoha případech je zakotvena i v ústavě.

Na druhou stranu lze především v důsledku krize po roce 2008 sledovat odklon od vysoké nezávislosti (soustředí se pouze na stabilitu cen) k většímu zapojení centrálních bank při stabilizaci ekonomik (podpora tvorby nových pracovních míst, vyhlazování hospodářského cyklu). Často se používá pojem jednocílová (pouze stabilizace cen) a vícecílová centrální banka (stabilizace cen není jedinou prioritou).

I Evropská centrální banka (ECB), která byla založena podle vzoru německé Bundesbank (možná dokonce i s vyšší mírou nezávislosti) se v průběhu krize po roce 2008 přiblížila centrální bance sledující více cílů včetně stimulace ekonomického růstu. A to i přes to, že to má zakázané ve svém statutu a němečtí zástupci v ECB, a to včetně významných německých ekonomů, proti oslabení nezávislosti silně protestovali i formou stížnosti k německému ústavnímu soudu.

Odklon od vysoké nezávislosti

Pro odklon od vysoké nezávislosti centrálních bank svědčí i fakt, že v nízkoinflačním prostředí je těžké prokázat jakoukoliv souvislost mezi mírou nezávislosti centrálních bank a mírou inflace. Od 90. let ve většině vyspělých ekonomik byla udržována nízká míra inflace bez ohledu na stupeň nezávislosti centrálních bank. Naopak vysoká nezávislost centrálních bank je často kritizována jako brzda ekonomického růstu. Vysoce nezávislá centrální banka vždy reaguje na výkyvy hospodářského cyklu pomaleji (méně aktivněji) než centrální banka, která je více propojena s vládní politikou.

Můžeme do budoucna očekávat oba směry vývoje. Snižování nezávislosti centrálních bank ve vyspělých ekonomikách a naopak zvyšování nezávislosti v rozvíjejících se a rozvojových ekonomikách.

Musíme být ovšem velmi opatrní při hodnocení nezávislosti centrálních bank, pokud se podíváme na méně vyspělé ekonomiky. Vysoká propojenost vlády a centrálních bank může vést k nadměrné monetární expanzi a podpory vzniku a nafukování bublin na kapitálových trzích nebo trzích nemovitostí (například Čína). Nízká míra nezávislost může také vést ke kolapsu celého měnového systému (hyperinflace, znehodnocení měny). Řada ekonomů na africkém, ale i jihoamerickém kontinentu hledá inspiraci pro stabilizaci inflace právě v podobě zvyšování nezávislosti svých centrálních bank.

Můžeme do budoucna očekávat oba směry vývoje. Snižování nezávislosti centrálních bank ve vyspělých ekonomikách a naopak zvyšování nezávislosti v rozvíjejících se a rozvojových ekonomikách. Jeden model centrálního bankovnictví pro celý svět neexistoval v minulosti a nebude existovat ani v budoucnosti.



Monitor Jana Macháčka


Počet příspěvků: 3, poslední 27.2.2017 08:58 Zobrazuji posledních 3 příspěvků.